吴理财：城镇化时代城乡基层治理体系重建

【摘要】我国整体上已经步入了城镇化时代。随着城镇化的进一步发展，我国现有的城乡分割的基层管理体制越来越无法适应社会管理的新要求，重建基层治理体系愈来愈迫切。一直走在我国改革开放前沿的浙江省温州市，在城乡统筹综合改革中根据城镇化发展要求，以镇街为基础加强国家政权建设，以社区为单元创新社会治理，以合作社为单位配置集体产权，努力破除城乡二元结构，促进城乡社会经济一体化发展，探索了一套全新的城乡一体的基层治理体系，使之与城乡社会经济统筹发展相适应，取得了显著成效。这一“温州模式”对于促进步入城镇化时代的中国城乡基层社会融合、统筹发展和治理转型具有十分重要的实践价值和时代意义。

【关键词】温州模式；城镇化时代；基层治理体系；城乡统筹

一、城镇化要求重建城乡基层治理体系

进入新世纪以来的１０年间，我国进行了史无前例的农村税费改革，彻底废除了延续2600多年的“皇粮国税”。同样在这10年间，我国城镇化率年均增长1.35个百分点，城镇人口年均增长2096万人，经历着世界上最大规模的城镇化过程。到2011年，全国城镇人口达到6.91亿，城镇化率首次突破50％关口，达到了51.27％①。

过半数人口告别乡村，进入城镇，这无疑是中国历史上最重大的事件，也是中国经济社会最深刻的变化。它宣告了“以农立国”的“乡村中国”的终结和一个“以工立国”的“城镇中国”的到来。

城镇化是以工业为主体的非农产业集聚发展的必然结果，是乡村人口向城市聚集以及城市不断发展和完善的过程。城镇化率不仅是城镇化发展水平的指标，也是工业化、现代化及经济社会转型的重要标志。我国城乡社会的这些急剧变革，既表明人们的生产方式、生活方式、居住方式从农业和农村向工商业及城镇的转变，又意味着经济产业结构、社会组织体系、人居空间状态、公共管理服务、文化习俗传统方面的深刻变化，是整个社会形态由传统的乡村社会向现代的城市社会、农业文明向工业和城市文明转型的体现。对于我国这样一个有着数千年的农业文明的社会来说，这些变革无疑是革命性的，其影响广泛而深远。

在传统中国社会里，皇权止于县，国家的正式权力主要集中在城邑（ville），国家主要通过城邑实现对广大乡野地带进行统治。恰如法国学者亨利・勒菲弗（HenriLefebvre）所言，这些城邑是近端秩序（ordreproche）和远端秩序（ordrelointain）之间的一个中介。“近端秩序，指的是城邑周围的农村的秩序，城邑通过强占其剩余劳动来统治、组织和剥削它。远端秩序，指的是社会总体中的秩序（奴隶制度的、封建制度的、资本主义制度的，等等）。作为中介，城邑同样也是我们所提到的社会矛盾的表现场所，比如政治权力与这种权力下的不同群体之间的矛盾”②。

近代以降，国家权力通过多种途径渗入乡村社会，在农村基层建立政权组织，其主要动机是“国家需要以更好一些的方式来控制地方社会，以便从那里获得更多的资源”③。这样，赋税便成为国家和乡村社会关系的主要内容，国家政权和农民大众在此方面的接触最深④。然而，一个不愿意看到的结果却是，国家权力对乡村的介入，赋税征收机构的膨胀，又反过来大大加剧了国家的资源需求⑤，最终导致杜赞奇（PrasenjitDuara）所说的国家政权“内卷化”⑥。

新中国成立以后，在特定的历史条件下建立了城乡分割的治理体制，一个主要目的仍然是便于从乡村社会汲取资源，服务于城市和工业发展的需要。在这种体制下，“乡镇这个基层政权尽管身在农村，但其使命是为城市服务，而不是为乡村居民服务”⑦；它们主要承担着“汲取”和“整合”的作用。因此，我国不同历史时期的农村基层政权都随着“整合”、“汲取”职能的互动、强弱的变化而变化⑧。

伴随着这些城乡基层政权的建立而形成的（小）城镇，仍然主要是国家的“权力集装器”（powercontainers），“权力集装器是为了生产行政力量而给予界定的舞台”⑨。这些场所之所以构成权力集装器，是因为它为配置性资源和权威性资源的集中提供了可能。直到农村税费改革以后，国家进入以工促农和以城带乡的发展阶段，这种状况才有根本性改观。

也就是说，之前的城镇仍然是传统意义上的城邑（ville），而不是现代意义上的城镇（urbain）。现代意义上的城镇“是在城邑的分化过程中出现和表现出来的，但是，它允许对城邑重新进行思考，同时，也允许吸纳城邑中某些长期以来被人忽视的方面：构成性中心、作为集合的场所的空间、建筑物等等”⑩。尽管现代的城镇依然是“构成性中心”或“作为集合的场所的空间”，但是它不再是政治上的近端秩序和远端秩序的一个中介，而更主要的是一种经济上的产业中心，发挥着城乡资源的聚集、配置和再生产作用。我国目前所大力推进的城镇化，是要建立现代城镇体系，最终实现城乡一体化发展。

工业反哺农业、城市支持农村，是工业化、城镇化进程中的一般规律。许多国家在工业化过程中，都经历过由农业哺育工业向工业反哺农业的转变。也有一些国家在推进工业化、城镇化进程中，一度忽视农业、农村的发展，造成大量赤贫农民和流民，影响了社会的和谐稳定。城镇化势必要求城乡发展一体化，实现城乡生产要素和各种资源的自由流动，从而最终达到优化配置、全域共赢的目的。这就要求首先破除长期横亘在城乡之间的体制障碍，真正消解城乡二元结构。与之相应地，必须在上层建筑上摒弃传统农业时代治国理政的思维和理念，适应城镇化进行城乡治理变革。

一直走在我国改革开放前沿的浙江省温州市，在城乡统筹综合改革中，根据城镇化发展要求，不但努力破除城乡二元结构，促进城乡社会经济一体化发展，而且积极探索了一套系统的城乡一体的基层治理体系，使之与城乡社会经济统筹发展相适应。这一“温州模式”对于推动我国城乡基层社会融合、统筹发展和治理转型具有十分重要的实践价值和时代意义。

二、城镇化进程中的温州城乡基层治理体系重建探索

（一）温州城乡基层治理体系重建的社会背景

温州市之所以要重建城乡基层治理体系，一个主要的社会原因是原有的城乡二元治理体制已经严重地束缚了温州市城镇化进程和城乡一体化发展。如果不彻底改革原有的城乡二元治理体制，就无法推进温州城乡社会经济的持续发展。

由于城乡二元治理体制的约束，温州市城乡资源要素难以自由流动和合理配置，人口不能合理集聚，导致其城镇化严重滞后于工业化水平。虽然温州的农业仅占ＧＤＰ的３％、非农产业占97％，但是其城镇化程度却比较低。目前的温州城镇化率的统计数据为60.7％，这个数据明显高估了实际的城镇化水平，因为它将居住在城镇半年以上的本地农村人口和外来农民工都统计为城镇人口，温州户籍人口中的非农人口实际上只有21.5％。也就是说，大量统计学意义上的城镇人口，并不是真正意义上的城市居民，他们即使住在城里，也大多（租）住在城中村、城边村，并没有真正融入城市，转化为真正的市民。如此缓慢的城镇化，直接导致人才、技术、资本、信息和资源难以形成有效集聚平台和必要发展空间，使得本地社会经济发展因此而丧失重要的发展引擎。一般的，快速的工业化将促进本地的城镇化进程。温州城镇化发展水平严重滞后于工业化，说明温州市并没有完全享受在地工业化的成果。

城镇化的滞后同时也说明，它没有形成一种“全域一体”的发展模式。囿于城乡分割、分治的二元结构体制，广大农民没有享受到工业化发展带来的利益。大量的农村人口事实上被制度性排除在平等享受城市福利之外，由于公共福利、公共服务、社会保障的严重缺失，导致农民无法抛弃零散的土地，因为土地仍然是他们最后的生存保障线。这就不难解释，温州一些农民虽然人均不足三分耕地，他们宁可抛荒也不愿流转。于是，土地难以形成规模化经营，也影响了城乡生产要素和各种资源的自由流动和优化配置。农民因为城乡二元治理体制难以真正享受社会经济发展的成果，城镇也因为城乡二元治理体制难以得到应有的发展。

受制于这样的城乡相互分割、各自分治的体制，农民只得依靠自力建设小城镇，导致低标准的小集镇遍地开花，由此“大量的城边村、城中村和低水平重复建设的集镇，呈现出‘似城非城’的特点，从而形成了村村像城镇、镇镇像农村，农村不像农村、城市不像城市的城乡面貌?10。这不仅加大了社会管理和公共服务的成本，也在一定程度上制约了民生改善。

正是在这样的社会背景下，温州市开始了城乡基层治理体系重建的改革探索。

（二）传统城乡二元分治体制下的改革尝试

早在２０世纪９０年代，温州市在进行农村工业化改革时就意识到城镇化发展的体制障碍。为此，经国务院农村改革试验区办公室批准，温州市在全国较早开展了小城镇体制改革试点。温州市通过制定并实施一系列促进农村城镇化和城镇城市化的政策措施，在户籍制度、投融资体制、行政管理体制、城建管理体制、财政管理体制等方面进行了许多有益的探索。1992年，温州市委制定了《关于赋予重点工业强镇某些县级经济管理权限的决定》（市委发〔1992〕67号），该文件允许龙港、柳市、鳌江等17个重点工业强镇建立工商、财税、城建分局和外经贸机构，并向其下放了土地、技术改造、外商投资的审批权限等原本属于县级政府的经济管理权限。1994年，温州市委发布了《关于加快强镇发展若干问题的决定》（市委发〔1994〕101号）。这个文件除了重申市委、市政府赋予重点工业强镇某些县级经济管理权限的同时，提出推进小城镇体制改革的八方面内容，即土地使用制度改革、城镇建设投资体制改革、金融体制改革、城建管理体制改革、财政体制改革、户籍制度改革、乡镇机构改革、行政管理体制改革。1995年，国家体改委、建设部等１１个部委进行全国小城镇综合改革试点，温州市龙港镇被列为全国第一批小城镇综合改革试点镇，之后，柳市镇、鳌江镇、塘下镇又被国家列为小城镇综合改革试点镇。1999年，温州市委又制定了《关于重点镇开展城市化试点的若干意见》（市委发〔1999〕133号），这一文件根据《温州市城镇体系发展规划》确定１３个镇为现代化建设示范试点镇，明确龙港、鳌江、柳市、塘下、永中、瓯北、虹桥等７个镇为市委直接联系的城市化试点镇，并实行市级计划单列。另外，该文件还进一步明确了户籍制度、土地管理利用、城建资金筹集、财政管理体制、城镇规划、行政管理体制等方面的政策。

回顾温州市城镇化体制改革历史过程不难发现，初期的城镇化体制改革分别在农村、城镇两个领域展开，依然局限于旧有的城乡二元结构体制，没有将城镇化体制改革纳入城乡一体化发展视阈之中；所谓的“强镇”改革范围十分有限，局限于一二十个重点镇，而且改革也主要停留在“放权”等单一内容上面，不能形成集群突破效应，这就在相当程度上限制了这项改革的成效。

事后也证明，由于没有破解原有体制的束缚，所谓的“放权”改革变异为现实的“放责”，使得乡镇政府的权责严重失衡。一方面，县级政府直接通过财政、人事、考核等直接控制“强镇”；另一方面，通过县级政府职能部门设在乡镇的“七站八所”瓜分或肢解“强镇”的权能，将其架空、肢解为一级不完备的政府。例如，林业执法主体在林业部门，森林防火的责任却在“强镇”；税费改革以后学校基础设施投入主要依靠县级政府，但在实际上许多教育基础设施的投入还是依靠“强镇”；社会治安综合治理对乡镇实行“一票否决”，“强镇”却由于外来人口众多面临更多管理责任，