田飞龙：作为政改中间模式的治理现代化

引言：2014，新改革元年

  2014年堪称中国的新改革元年。十八届三中全会给出了这一新改革的系统规划，官方与民间围绕新改革展开了各种话语、策略与行动上的互动博弈。如今，十八届四中全会又即将召开，“依法治国”入宪（1999）15年来首次被确定为中央全会主题，进一步凸显本轮改革的“治理现代化”之法治思维与法治方式。从宏观层面来看，以权威与秩序为取向的“政治集权”和以自由和创造力为取向的“行政分权”并行不悖，尽管遭遇各种猜测和质疑，这种奇特的施政组合正悄悄积聚着结构性变革的权威前提和自由氛围。就政治本体而言，秩序原则是古典的，自由原则是现代的，而不应用自由原理的管制秩序模式则成为各种现代性冲突的体制根源。正是在政治意识形态上存在古今之别，才会出现中国当下“维稳”与“维权”的双峰对峙。这一对峙恰恰是体制不适应症及其转型需求的强烈表征。

新改革无疑是有局限的，因为其背景和总体框架仍然是一种欠缺自由和现代性的管制类型，从而出现各种话语、政策与行动的反复，但其前景和潜力又是巨大的，不仅因为改革过程和法治进步已经容纳了具有某种规范指向性的新价值组合，而且政治的本质正在于人心，在于代际创新。这一新旧更替的时代特征决定了新改革的新意可能性。在新改革的诸多规划中，体现高度政治智慧与制度创新性的概念正是“治理现代化”，其文件表述为“推进国家治理体系和治理能力的现代化”。  

当然，对于“治理现代化”的总体理解，保守者可能视为维稳秩序的技术优化，对政治本体的原则与精神没有触动，但具有顶层设计思维的改革者很可能从中读出了某种具有现代性质的政治结构理性，看到了其内含的“准政改”雏形。由于这是一场改良型的改革，而非绝然断裂的革命，这种不同理解及其实践效果在不同管道已经发酵，展示出一个改革与保守拉锯、自由与秩序博弈的“光怪陆离”的中国，但看任何一个面向都不足以窥清方向。

尽管“治理”（governance）不同于“统治”（rule），不是政治结构的本体性反思与重构，但此轮改革如欲为未来政改做好铺垫，就不能仅仅聚焦于民生政策和管理技术层面，而应适度扩展至精神与制度的结构性层面，通过政治理念的学习/塑造与制度技术的模仿/创新来呈现一种“结构理性”。

如果不能在结构意义上实现治理理念与制度的现代化，则“治理现代化”的最终成果就只能局限于警察技术的现代化，不仅不能有效管理和化解社会政治风险，甚至可能产生“维稳”与“维权”在理念与行动上进一步的暴力对抗与力量崇拜，无法有效凝聚转型期政改所必要的底线共识与理性氛围。因此，我们需要对“治理现代化”有一个准确的理念与制度定位：首先，它不是宪制意义（constitutional）上的结构性改革，而是侧重于治理架构与技术的规范化和技术化，因而属于一种中间模式的预备性政改方案；其次，侧重“治理”层面的现代化可为更深刻的宪制改革（政改）提供理念与制度的必要基础和准备；再次，治理现代化在行政权管道内的“简政放权”具有积极的法治和进步意义。本文即拟对治理现代化的现状、人心基础、结构理性及行政放权诸层面展开讨论，以希澄清观念，凝聚目标共识，稳健有序推进这一“第五个现代化”的实践进程。

一、治理现状与对治策略

就像和谐社会的提出是针对社会不和谐一样，治理现代化的提出针对的也是日益失范的治理现状。无需远求，我们只以近期若干事件即可管中窥豹。以2014年春季观察为限，以下事件较具典型性：第一，广东茂名PX事件，表明中国公共行政决策尚未摆脱绩效主义和管制主义模式，对公众知情权、参与权以及环境权益关注缺乏制度性敏感和回应策略，也表明诸如2007年厦门PX事件中的“参与式治理”模式创新只是昙花一现，不具有普遍可模仿的制度创新意义；第二，广东茂名腐败窝案，表明中国地方权力体系原有设计中的制衡功能完全失效，公共权力私有化、商品化泛滥，“虎蝇联盟”已无法通过“惩治首要、其余不论”的反腐常规来对治；第三，广东东莞罢工事件，表明中国劳资关系及劳动权保护在执法层面依然没有进步，绩效主义诱导的“资方本位”成为地方执政者的“对策”伦理；第四，浙江苍南城管事件，表明城市管理没有走出“暴力执法”困境，警察权外挂的“城管”机制成为官民对抗的激烈引爆点；第五，警察权滥用与法律程序不公制造出“死磕派律师”群体，法律共同体分裂加剧，社会精英博弈升级，政府公权力面临更高规格的“理由”挑战。

这里的话语和行动对抗既在权力精英与普通群众之间展开，也在权力精英与社会精英之间展开，这大大增加了治理复杂性和难度。因为前者之争尚可归入“人民内部矛盾”，定性为“利益”问题，通过警察权常规行使和“人民币”的出场各个击破，后者之争则事涉法律解释与政治理解，属于“原则”问题，暴力和金钱的出场无异于火上浇油。值得关注的是，上述事件中多起事件发生于改革的前沿广东，那里经济开放与观念开放几乎同步，旧有治理模式改革力度有限，而治理现代化需求更为强劲，这已暗示广东改革如不能在“治理现代化”层面寻求结构性突破，其改革成果很难稳定保有，更别谈公平分享了。

这里展示的是中国最新的治理图景，尽管只是局部影像，但足以说明“治理现代化”的提出与实施非常及时和必要。“治理现代化”针对的正是旧有的对治策略，这些策略可以不完全列举如下：第一，常规警察权的高配，比如近期多地加强了警察的常规装备水平，尤其是持枪巡逻的普遍开展；第二，泛警察体系的维持与强化，比如城管的不断扩编，以及基于“群众路线”传统对基层协警力量的宽泛编组，净网行动中的“妈妈评审团”可为例证；第三，信息监测、屏蔽与不对称策略，即通过信息的全程管控实现风险管理，但这受到新媒体传播技术的挑战；第四，斩首策略，即通过对群体性事件中的维权人士与群众代表的超常规警察权行使来有效吓阻参与者的行为模仿；第五，人民币策略，这属于“软硬兼施”中的“软”机制，通过超常规的秘密补偿分化对抗力量，获取守法承诺，但这一策略既不公平，也不巩固，容易诱发无休无止的讨价还价，并且使法律和正义成为个别交易的牺牲品。

我必须说明，这些治理策略并非中国特色，也非首创，而是转型国家警察权行使的常规面向。这些对治策略背后是一种现代性匮乏的传统伦理型与警察国家型治理哲学，一方面诉诸无法实证化与实践化的抽象政治伦理，另一方面又依赖高度权威化和实用化的行动准则。如果传统政治伦理，无论是“民本”思想，还是“为人民服务”精神，依然内在于公权力体系且有效约束官员行为的话，治理尚可圈可点。但如果这种伦理已经严重削弱，公权力日益傲慢且迷信强制力量，则“权威化”和“实用化”就会成为权力的二重奏，政治的伦理性以更快的速度蜕化，执法暴力以更快的速度登场。这些变化是逐步演变的，并非某个人或集团刻意求之，而是中国进入改革转型深水区必然遭遇的困境。这正构成了“治理现代化”的严酷处境。警察权是一种裸露的暴力，过度使用会造成国家道德“赤字”，是一种政治透支。

经此治理现状描述与对治策略分析，我们便很容易理解为什么这些年维稳经费高企不下，但社会冲突却愈演愈烈。就治理体系和治理能力总体而言，一方面“腐败窝案”式的内在溃败严重消蚀了公权力体系的道德正当性与执政能力，另一方面治理模式上的保守与僵化导致其在话语和行动上的疲软无力，使得执法的合法性外壳日益破碎，警察权单纯的暴力本质日益裸露并失去制约。  

二、人心政治的现代化

对中国全部的文化与政治焦虑几乎都来自于对上述“治理现状与策略”的共同体验和反思，对此事实的简单否定或回避是没有意义的。“治理现代化”因此主要不是政治高层的孤立决断，而是社情民意长期凝聚传递在国家政治上的结晶。

单纯依赖警察权的维稳模式是对政治本质与治理智慧的严重偏离，这一偏离造成的治理景观就是“维稳”与“维权”的双峰对峙，是政治“群众路线”与群众“法律路线”的双峰对峙。在冲突场景中，官方要求群众“讲政治”、“顾大局”，大量使用维稳模式所依赖的话语和策略，而群众则要求官方“讲法律”、“顾尊严”，大量使用维权模式所依赖的话语和策略。按照中国政治文化的传统设定，官员有“牧民”之责，负有教化任务，但当代治理实践中，往往出现维权公众对官员的逆向普法和反教育。在实际发生的官民对话中，双方似乎处于不同的世界观和语法体系之下，操持着不同的治理理念和话语规范，这严重削弱了对话的理性效果和共识预期。总体来看，当代中国的政治与文化多元化已经决定了官民沟通不再可能回到传统的政法话语体系，而是必须奠基于具有社会契约隐喻的人心政治和结构理性之上。

人心政治，自古而然。政治作为超个体现象，来源于个体的安全策略及该策略基础上对服从理由与类型的长期探索。社会契约尽管不能完全实证，但却是理性政治的思想实验和哲学方法，不仅对于国家来源的正当性具有较强的解释力，而且对于这一正当性的再生产机制与修补技术也有深度启发。协商民主根植的商谈伦理本质上正是社会契约的“再契约化”过程，有此逻辑，人类才可依据有序的民主法治轨道完成制度变迁，而不必一次次重复“革命―制宪―革命”的“继续革命”宿命。

中国古人对于人心政治和变法伦理有着颇为深刻的认知，但其与现代政治的民主原理尚有较大的规范性距离。在《尚书・五子之歌》中，孔子提出了“民惟邦本，本固邦宁”。这被视为中国“民本”思想的经典表达，更被某些学者试图改造为“中国民权哲学”。然而这样一种政治哲学始终是从统治者角度出发的，思考的是统治者根据何种伦理原则治理国家的问题，其中“民”成为统治者的唯一政治对象，而“本固”成为统治者追求的唯一政治目标。由“民本”开出“民生”在逻辑上顺理成章，但开出“民权”与“民主”则有相当之难度，原因在于这里的“民”是中国古典意义上的“民”，只是作为统治者治理对象和“天命”的测试系统而被动存在，无论在个体还是整体意义上并不具有政治的主体性，也不具有反思和缔造新政治秩序的能力与可能性。在王朝更替与农民起义中，尽管也有“民”的集体身影，但中国古典政治的“超稳定结构”压抑了政治秩序创新的可能性，“民”也只是作为“身体”而非“心灵”的力量进入了王朝变迁史。一旦权力变更完成，他们在新秩序下又重新被“非政治化”。而历代王朝的“固本”之术，其要点正在于以儒家伦理散播“名分”等级秩序，以仁政实践回收“人心士气”，但“民”一直作为静态、被动的客体存在，在政治史上只是“自在”，尚未“自觉”，更难“自为”。

对比西方，尽管也有基督教政治的“蒙昧化”过程，但无论是古希腊罗马源头，还是近现代实践，都有着从理念到制度创新的自治与民主传统。对权力的怀疑和制约成为西方思想家长期艰苦探索的政治主题。无论是古希腊城邦的直接民主，还是近现代的代议民主，西方人的治理理念初始配置是以“经验理性”为内核的，是以超越“家伦理”的城邦／公共伦理为前提的。尽管这一超越及其制度创新有着浓重的“成人中心主义”色彩，但终究造成了个体人格在道德上的完备建构及其公共政治上的契约实践，同时也充分焕发了作为“中领域文明”的国家创造性及其能力成长，对西方进入世界历史居功至伟。在这里，“民”已不再是静态、被动的客体，而是动态、主动的主体，