李永忠：解读中纪委机构调整

3月中旬，中央纪委监察部公布了最新的内部机构调整方案：把6个机构整合为3个，新设了2个纪检监察室和1个纪检监察干部监督室，在原有的干部室基础上组建了组织部；在宣传教育室基础上组建了宣传部。

这是王岐山主政中纪委后，第二次调整内设机构，第一次是在2013年9月。此次调整中，中央纪委监察部机关内设机构总数和行政编制总数均保持不变，职能部门总数仍维持着十八大之前以及2013年第一次改革后的27个。

此次调整中，新组建的组织部、宣传部及新设立的纪检监察干部监督室尤为引人关注。对于前者，中纪委副书记吴玉良3月28日在该委网站访谈中表示，成立组织部和宣传部是“推进反腐败体制机制创新的一个具体实践”。而新设纪检监察干部监督室，则被大陆媒体认为是加大对纪检干部自身监察力度的信号，“是解决‘灯下黑’的关键一招”。

此次中纪委机构调整有何内涵，将带来哪些变化？为此，《凤凰周刊》专访了著名制度反腐专家李永忠。

有利于实现“一同二主三化”

记者：中纪委组建组织部和宣传部，与中组部和中宣部机构设置看起来有些重叠，对此您怎么看？

李永忠：以前中纪委恢复重建的时候只有五个室，第一是办公厅，第二是研究室，第三是检查室，第四是审理室，第五是信访室。中纪委成立时只有这五个内设部门。干部室和宣教室是中纪委工作中逐步建立起来的。对于组织部、宣传部的组建，我觉得中纪委副书记吴玉良在中纪委网站在线访谈时说的三句话是很有代表性的。一是中纪委的地位所决定，因为它本来是党代会选举的一个委员会，而不是党委的一个部门。所以说在这个情况下建立纪委的组织部和宣传部与纪委自身的地位是相适应的；二是纪检体制改革的要求所决定；三是当前斗争及工作的需要所决定。我认为从这三个方面解读是到位的。

在我看来，首先，组织部和宣传部的组建让党的纪委更像一个党内监督的专门机关，而非党委的一个部门。因为如果是党委的一个部门，一般不会设置这样的机构，比如组织部内部不设宣传部，宣传部的内部也不设组织部。中纪委作为由全国党代会选举出的党内监督专门机关，建立组织部和宣传部，也更体现了中纪委的重要地位。

其次，设立这两个部门更有利于实现三中全会决定中提到的制度反腐的改革方向，就是“一改、二体、三权”。“一改”即三中全会提出的改革党的纪律检查体制；“二体”，一个是惩治预防体系，一个是权力运行体系；“三权”则是指“决策科学”的决策权，“执行坚决”的执行权，“监督有力”的监督权。改革党的纪检体制，必然要求建立健全“两个体系”。同时更要通过改革，逐步实现党内的三个权力，从而摈弃苏联模式对我党纪检体制的严重束缚，我们才能由同体监督逐步转向异体监督。组织部的设立，不光是让中纪委更像一个党内监督专门机关，更是改革党的纪检体制的必然要求。

再次，更有利于实现三中全会提出的“一同二主三化”。“一同”是指对同级党委特别是常委会成员的监督。“二主”一个是人权，即纪委书记的提名考察，由上级纪委会同组织部门为主，另一个是事权，即查办腐败案件以上级纪委领导为主。因为要实现对下级纪委的全面领导，就要有人权、事权、财权、物权等“四权”，在财权、物权领导还有困难的情况下，最重要的人权、事权归上级纪委，也可能改变原有的领导体制。虽然《决定》没有明确提以上级纪委领导为主，但两个“为主”使上级纪委领导下级纪委有了实际的保证。

这两个“为主”必须通过“三化”（具体化、组织化、程序化）落到实处。而组织部、宣传部就是实现具体化、组织化、程序化的途径。比如书记、副书记的提名考察权如何具体化，通过什么样的程序，组织部门就要解决这些问题，最后通过规范的制度来体现。因此通过“三化”，两“为主”，对同级党委特别是常委会成员的监督，就不再是坐而论道，而可能落到实处。

这样的调整既是纪委地位和改革的需要，也是当前反腐败斗争和党风廉政建设的需要。宣传部“要面向全党讲话”

记者：组织部的建立能够从人权、事权的调整上理解，那么宣传部的建立应当怎样理解？

李永忠：“文革”结束纪委重建以来，从陈云任中纪委书记时就提出，“中纪委要面向全党讲话“，但实践中没能实现。后来设置了教育室，之后改为宣教室，现在改为宣传部。随着中纪委党内监督专门机关地位的逐步恢复，中纪委宣传部面向全党讲话就有可能变为现实，从而有利于提升党内监督专门机关的地位，并发挥它应有的作用。

记者：除了面向全党讲话以外，中纪委宣传部能向党外讲话吗？

李永忠：宣传部不仅只是对党内的宣传，它当然也会起到向社会宣传的作用。成立宣传部不只是换名称、换牌子，它的责任也会更大、更重。成立宣传部的目的是让党内监督专门机关，既能名正言顺，并名副其实地面向全党讲话，也能把党内的声音传递到党外去。

中纪委网站在推动宣教室成为宣传部的过程中发挥了重要的作用。从去年9月开通到现在半年多的时间，网站访问总量已经超过了2.3亿次，日均访问量超过120万次，最高的一天达到600万次。经中纪委网站曝光的违反“八项”规定的典型问题就达到近700件，而且发布了247起案件查处消息，包括31名省部级干部和117名地厅级干部。

过去三十年，中纪委的教育室、宣教室及报纸、刊物等机构，都没有达到网站短短半年中发挥的作用。过去我们想面向全党讲话，却没有一个合适的平台。随着人类进入互联网时代，本届中纪委充分利用了这样一个广泛、便捷、迅速而成本很低的平台，让网站在反腐倡廉、党风廉政建设方面发挥了很好的作用。网站的成功使中纪委领导感受到，既然建立一个网站就能有这么大的能量，那么纪委的宣传就不能停留在过去的模式，应当充分利用信息化时代的新技术，以疏导而非阻挠、回应而非回避、引导而非领导的方式，对待网络反腐，从而加强纪委宣传的力度，提升扶正祛邪的能力，组织广大党员群众广泛、积极、有序地参与反腐败斗争。

增加与合并目的在聚焦

记者：除了两个新建立的部门外，纪检监察室的增加和几个机构合并的调整也颇耐人寻味。您如何看待这一增一合两个动作？

李永忠：任何一个事物当它外延不断扩大时，必然是其内涵的不断缩小。中央纪委以及地方各级纪委恢复重建后，按照党章以及随后的《党内监督条例》的规定，它是党内监督专门机关。但是沿用于“苏联模式”的我党权力结构一直很不科学。习总书记在中央纪委三次全会作出“形成科学的权力结构”的重要论断。他用的不是改善、改进、改良、健全和完善这些词，而是“形成”，这说明之前党内的权力结构并不科学。而且在三中全会里，决定中用的也是“形成”科学的权力运行体系。总书记这样的表述和我近三十年研究制度反腐的结论非常吻合。

这二三十年来我不断强调，腐败看起来是权力人、权力事出了问题，好像是人的素质问题，后来认为是对权力人的教育、管理、监督出了问题，后来又发觉是权力的运行机制出了问题。最后才发现，其实是权力结构出了问题。而我的潜心研究，使我很早就提出：是权力结构出了问题！有了这个根本性问题，权力运行机制就必然有问题，教育、管理、监督就必然有问题，权力岗位、权力人、权力事就必然出问题。老是从黄河的下游特别是入海口治理，而不从中游、上游去治理，黄河水永远清不了。

纪委这三十多年走的就是不断扩大外延而缩小内涵的路。本来是党内监督专门机关，监督不了同级党委就只能变成办案机关。只有查处下一级甚至下两级才比较顺利。于是就变成了纠风部门。而纠风遇到阻力就去执法检查，执法检查有困难就去效能监察。纪委的外延不断扩大，做了很多管不好也不该管的事，结果什么都没有管好。而纪委自己该管的事，对同级党委，特别是对常委会成员的监督，却无从着手，无处下口。权力结构出现问题，我们却去解决权力运行机制、教育管理监督，解决权力岗位上的事，拘泥于战术上的问题，而没有从战略上去解决问题。

新一届党中央，包括王岐山任中纪委书记后看到这个问题，就意识到要聚焦。以前纪委的视线里充斥了太多微观层面的事，结果一叶障目，不见泰山，到最后什么也看不清楚了。而王岐山是用聚焦的方法，让纪委把本身就不该管，既管不了也管不好的事，今后就不再管。让纪委完全回归监督机关的本位还暂时做不到，那么先集中力量让纪委成为一个办案机关。

通过去年9月到今年3月的两次改革，原来8个纪检监察室增加到12个，办案力量增加了50%，这还是在内部机构、人员编制数量不变的情况下实现的。并且通过转职能、转方式、转作风，把原来分散的力量聚焦起来，这样就强化了纪委作为一个办案机关的职能。但我认为，作为办案机关还不是目的，一定要返回到纪委的本位，即党内监督专门机关。而原来设立的很多机构，是扩大外延时设立的机构。它们使得纪委的内涵越来越小，早就该合并。

对于国家预防腐败室，原来设立的初衷是很好。腐败肯定要通过预防才能解决问题，但当初由于各种原因和压力，使预防室和预防局无法通过设立廉政特区来开展工作，而把更多的精力放在颁布一些不可能对根本问题起作用的条条款款上，离真正的预防腐败差得很远。要预防腐败不仅要从权力结构上进行预防，而且需要一个特区，无论是廉政特区也好还是政改特区也好。就像一个科学家，没有试验室，不可能做出成功的科学研究一样，预防室、预防局多年来没有建立自己的试验室，一切努力几乎归为零。所以，最后跟外事局合并为国际合作局，只能先从学别国的成功经验方面发挥它的作用。如果当年它有自己的“试验田”，现在应当已经有了收获，就像当年邓小平把深圳、珠海等作为经改特区一样，从而收获了经济体制改革的经验和成果。

仍立足于同体监督

记者：对于纪检监察干部监督室，您如何看待它在监督纪委自身方面的作用？

李永忠：过去中纪委也有监督纪检监察干部的机关，叫机关纪委，但对全国整个纪检监察系统的监督却没有一个专门的机构。而现在新成立的纪检监察干部监督室就起到这样的作用，是对群众提出“谁来监督纪委”呼声的一种积极回应，也是中央提出防止“灯下黑”的积极举措。

目前，在纪检机关面对的腐败呆账存量很大的情况下，纪检干部被腐蚀拉拢的可能性也很大。在这种情况下，纪检监察干部监督室是解决当务之急的一种权宜之计。它能够发挥一定的作用。

但是，纪检监察干部监督室仍然立足于同体监督，而非异体监督。而像对香港廉政公署的监督则是三个相对独立的委员会进行监督。再锋利的刀刃，也砍不了自己的刀把儿。同体监督是一种无效、低效，成本很高的监督，必须往异体监督的方向发展。这个干部监督室本身也在纪委内，它同时也受自己同事、领导的一些影响，而难以铁面无私地进行监督。

记者：那么要实现对纪委进行异体监督，需要什么样的权力结构设计呢？

李永忠：要实现对纪委系统的异体监督，首先党委会内决策权、执行权与监督权必须分开，监督权对执行权进行监督，执行权对监督权进行制衡，决策权平衡执行权和监督权，三者形成一个相生相克相制约的体系，这样党内民主才能存在，党内监督才能发展。此外，仅仅靠党内的权力分解还不够，还要依靠党外人民群众的权利对权力的监督，包括被称为“第四种权力”的媒体。“第四种权力”与其说它是一种权力，不如说它是更多地反映了民众的呼声。“第四种权力”事实上是把民众的权利集中，浓缩为一种对权力的监督。只有这样，依靠异体监督，对纪委的有效监督才能真正实现，才能真正防止“灯下黑”！

来源: 凤凰周刊

作者:李克难