谭翊飞：2014年改革前瞻

十八届三中全会为中国中期发展描绘了战略目标和路线图，对于这份从市场体制、财税体制、司法体制到国防军队建设的改革蓝图，市场报以热烈的回应，应当是最具现实意义、获得最大共识的改革方案。

如果按照这一路线图执行，中国在2020年将迈入一个治理体系和治理能力现代化的国家，同时中国经济也将获得持续增长的动力。这可以避免中国掉入中等收入陷阱，"两个一百年"的目标似乎也指日可待。

这份路线图没有分解具体的改革目标。2014年作为开局之年，显然十分重要。作为为中央经济工作会议预热的中央政治局会议已经召开，会上习近平强调2014年"要用改革的精神、思路、办法改善宏观调控"。2014年改革会有什么突破？2014年的改革会对未来改革局势产生什么影响？本文试图分析这一问题。

一、2014年总体政治和经济形势

政治和经济从来是相互联系，而非孤立存在。

对于经过十八大及整风运动的2014年，政治形势的稳定几乎没有疑问。但是值得关注的是几种权力结构的变化：

第一，十八届三中全会新设立的两大机构：国安委和全面深化改革领导小组。这两个机构的人事构成，目前都没有公布。而谁将进入这一机构，进入者所留下的空缺由谁填补，这是最值得关注的政治动向。它不仅仅意味着未来改革全面落实的力度，也意味着在奔向十九大的权力调整中不同角色的权重变化。按照一般常理，常委由政治局成员产生，并且受到年龄的严格限制，那么未来核心领导层的更替便可以在上述权力变动中找到一些端倪。

第二，在重构中央和地方的权力关系上，放权相对比较简单，但是收权比较复杂。适当增加中央事权是值得关注的动向，三中全会的公报称，要将关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权。这些新增的中央事权包括哪些？比如，食品安全监管？知识产权问题？等等。

事权上收一般伴随着财权和人事权的调整，因此并不容易。以三中全会的纪委系统改革而言，将纪委人事权上收至上级，让纪委直接监督同级的常委成员，这也是权力结构的重大变化之一。这一变化对地方领导，尤其是主要领导干部的监督将会强化，对政治权力结构带来改变。

第三，条条的权力布局同样要调整。李克强的改革在强调放权的同时，也坚称，"该管的要管好"，什么是中央该管的呢？国土自然资源、不动产登记、污染物排放和环境保护等等，这些权力的重新整合有利于市场规则的清晰和统一。比如，食品安全问题、债券市场建设问题、海洋管理问题，都是长期以来久拖不决的多头管理问题，权责不清。

这些权力结构的调整意味着，部委之间的一些权力要更清晰的整合和切割。谁愿意丢掉手中的权力呢？这项改革同样不是省油的灯，考验中央顶层的决断力。

另外，十八大以来，因为中纪委权力加强和办案效率提高，省级（包括副省级）干部的淘汰率大幅提高，这一定程度上对地方的政治产生影响，一批新人会替补这些落马官员的空缺，对地方政治造成一定影响。

以上的分析是针对政治层面。在经济层面，中央经济工作会议的定调值得高度关注，而核心在于：中央对于明年的经济增速的底线是多少？经济增速的底线直接关系到保增长的政策何时出洞--如果经济一旦掉到底线附近，适度放松货币、财政政策肯定是不二法门，虽然这两板斧的调控政策解决不了长远经济结构问题，并且可能对长远经济发展带来负面影响。

但刺激经济一定会导致通货膨胀。目前，企业产能过剩，物价并未明显上涨。通胀一旦起来，并且蔓延，则给宏观调控带来极大困境。不过，未来QE3何时退出也是影响整体物价的因素之一。

但适龄劳动人口的净减给改革带来了契机，这意味着最重要的压力--就业问题，可能不会突出。

可是，即便如此，2014年中国经济增长的前景如何呢？在后危机时代，中国经济仍然是一枝独秀，基于对三中全会公报的乐观情绪，一些投行也开始积极唱多中国，认为明年中国股市在全球表现最佳。但是，中国经济回不到两位数的高增长时代已是共识，在可以预见的各种因素中，目前并无特别的动力推动中国经济在2014年出现惊异的表现。

出口、消费和投资，三驾马车，哪一驾会有很突出的变化潜力呢？似乎都没有。出口方面，美国、日本、欧洲三大经济体会发生质变吗？不会。钓鱼岛之争可能还会进一步影响中日贸易，减少中国的出口。消费方面，虽有起色，但基本收入分配格局、社保体制和税收体制不变，消费出现爆发性增长的基础不存在。投资方面，连年的基础设施投资、房地产投资的潜能几何？

这其中尤其要关注房地产市场的走向。2013年土地出让金的收入数据尚未出，但这一数据可能会高于2012年。改革是在土地财政的高速推进下进行的，明年的房地产市场会继续火爆吗？明年的房地产投资会以多高的速度增长呢？

改革会促进经济增长，比如负面清单、下放或撤销审批权、改革公司注册制度，但是这些增长的潜力要发挥出来，尚需时日，2014年的改革红利，至少在上半年不会明显。当然进一步改革会推进。

经济增长还与统计学有关，对于国民收入账户计算方法的调整，可能也会带来经济增长的变化。人民币汇率的升值也会带来中国经济总量在全球经济比重的变化。

对于经济改革而言，关注短期的需求和供给之外，还应关注推动长期增长动力的改革：科技创新能力、教育制度、知识产权保护体制等等。

除政治、经济外，还要关注社会领域。

社会领域的改革，笔者以为是理顺事业单位、民办非企业单位和社会团体之间的关系，让财政支出公平地对待各类从事公共服务的主体，逐渐打破在公共服务领域的垄断和不平等制度，公立医院和私立医院、公办学校和私立教育。社会领域的改革破除的是低效率，带来的是就业岗位的增加和社会服务的繁荣。

社会领域最严重的问题表现在群体性事件的发生几率，近年来环境问题成为群体性事件触发的重要动因，传播技术也是影响因素之一。对于发展中的中国而言，在当下的情形下，群体性事件显然无法避免，2014年亦是如此。当下，各种社会思潮和意识形态相互激荡，虽然群体性事件的主体仍然是争取具体的物质利益，而非为某种价值观或意识形态而行动。但是否会出现更多和具体利益结合、提出意识形态诉求的行动，值得关注。不过，司法改革和信访改革的推进、传播上的管制，前者从长期看，会缓和社会矛盾，后者则在短期内发挥一些作用。

总体而言，2014年，政治上平稳，经济上平缓，社会领域应和往年相当。

二、2014年的改革前瞻

基于以上对政治、经济宏观环境的分析，以下笔者对2020年远景路线图中的各项具体改革进行分析。

按照周其仁教授的说法，改革要推进，改革就要变成一门生意，要尽快形成新既得利益集团。这是指改革参与者的推动，改革让一部分获益了，这部分人自然会成为改革的强大动力。从顶层而言，则是支持这些改革中形成的既得利益。

这是一个生动的比喻，也是分析改革的方法论。分析2014年的改革，同样既要考虑顶层设计，也要考虑各种改革利益集团在现实利益中的博弈互动，新既得利益集团能否形成也就意味着旧机制能否破除。如果改革很难迅速形成新的既得利益，就很难推进。

按照三中全会的设计，经济体制要发挥牵引作用。经济体制改革，其实动的仍然是体制，动的是上层建筑，只不过改革的内容是以经济发展为导向。2011年曾有一阵关于分蛋糕的改革讨论，改革确实涉及利益分配的调整，但是对一个发展中的大国，改革确实不能将重心放在分蛋糕，还必须继续做大蛋糕，蛋糕做不大，能分的蛋糕也越来越小，一边做大，一边调整，这才是正道。

笔者将三中全会的改革内容拆分为经济和政治两大项。经济改革包括：1，要素市场改革（主要包括资金价格、土地价格等）；2，基本市场体制改革（包括产权制度、市场竞争制度、对外开放和宏观调控）。政治改革包括：3，财税体制；4，司法改革和反腐体制；5，社会体制改革和创新社会治理体制。笔者对军事领域完全不熟悉，故未对此部分内容作分析。

（一）要素市场改革主要包括资金价格（利率和汇率市场化）和土地价格，更广义的还包括水、石油、天然气、电力等价格。

土地制度和利率、汇率市场化改革应当可以认为是习近平讲话中的"重要领域和关键环节"的改革，这两项改革都牵一发而动全身。

写此文的当天，农业部部长韩长斌对土地制度改革辟谣，要求不要误解改革政策。三中全会以来，讨论最热烈的可能就是土地了。农业投资的火热带来了对土地的关注，而土地制度涉及到农业生产、粮食安全、农民收入、土地财政等诸多问题。三中全会的诸多承诺，其实不过是近年来改革取向的复述，包括同地同权、统一建设用地市场等等。但是，土地制度从未大放开，无论是农地还是宅基地。

当下，无论是学术界还是政策界，对土地政策的争论极大，目前对流转的鼓励也仅仅是家庭农场的规模，对工商资本大规模下乡，仍持相当谨慎的态度。土地财政的巨大利益，也使得集体土地大规模直接上市在近几年内几乎都没有可能。

笔者认为，2014年，这一改革仍然维持现状，宅基地不可以流转、承包地不能买卖。许多人寄托的新一轮土地改革可能会失望，但改革会继续小步走，做一些外围工作，包括：

1，土地确权继续推进，值得关注的是在村集体确权之下，会否会确权到农户？如果确定到农户，那么土地权属就彻底固化了，今后调整土地会很困难。但是确权工作绝非短期可以完成，涉及到确权时点的公正性，还要考虑各种历史、现实因素。真正实现像林权改革一样的宅基地、农地确权，可能要两三年时间。

2，宅基地抵押、经营性建设用地入市会在有序安排下推进。抵押涉及到多项法律制度的突破，而且还涉及债权人如何处置抵押品问题。此前已有试点，但限于法律限制，无法真正大规模推广。

3，土地用途管制会加强。目前仅仅以产权管理的方式会改变，以规划管土地，并将规划延伸到村镇可能会推进。

4，为缓解城市建设用地紧张，增减挂钩会扩大。这是一个由政府全程主导和控制的农地转城市建地的封闭市场。

5，征地制度改革，建立一个相对清晰、公开的土地增值收益分配机制，但不会有根本改变。

当然，改革归改革，现实归现实。因为改革精神的驱动和农业利益、不同土地的差别收益存在，各种违规的土地流转、买卖、征用会进一步增多。地方政府如何面对这些似乎符合改革精神但却违反法律的行为，可能存在纠结。不排除中央会因此出台一些文件、法规，将这些问题明晰化。

在资金价格方面，利率市场化和汇率形成机制改革同样是这轮改革的牛鼻子。但是，因为银行的利差收入仍然占绝对主体，且国有企业挤占了大量的信贷资金，因此利率市场化在2014年不会取得实质性进展。同样，外围的改革进展会加速，比如存款保险制度建立，还比如债券市场的改革会加速。

与投融资体制相关的，如上市的注册制改革、以信息披露为核心的监管体制改革等会加速推进。利率、汇率的改革还和资本项管制有关，但是否放开资本项同样争议极大，目前仍难以达成共识。虽然人民币已经跃居全球第二大贸易融资货币，但资本项完全放开在2014年估计不会实现。