王霄：治理理论和学者们的善治建议

中共十八届三中全会《改革决定》提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”治理被提到目标的地位。

那么什么是治理呢？学者们对善治有什么建议呢？

这里根据尹冬华先生主编的《从管理到治理》[i]一书所撰写的前言、结语及相关文章，结合我的体会，概括地谈一谈。

一、“治理”一词，是一种较之“管理”有所不同的概念。近年来，在它被引入中国后，较多地被运用于农村社区管理的研究，甚至在许多学者们那里，“乡村治理”就是农村社区建设与管理的同义词，而且是更专业、更进步的术语。这也不奇怪，“治理”（governance）一词首先就是针对农村管理提出的：世界银行1989年对撒哈拉以南非洲的研究报告。报告认为非洲急切需要的不是资金和技术援助，而是“良好治理”。此后，关于“治理”的研究不断深入，逐渐被发展成为一个内涵丰富、适用广泛的理论。

“治理”源于拉丁文和古希腊语，愿意为“控制、引导和操纵”。长期以来它与“统治”（government）一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。然而，由于上世纪90年代以来西方政治学家和经济学家赋予治理以新的涵义，其内涵发生了显著的变化，它不再只局限于政治学领域，而被广泛运用于社会经济领域研究。在许多学者看来，随着全球化时代的来临，人类的政治生活正在发生重大变革，其中最引人注目的变化，便是人类政治过程的重心正在从统治(government) 走向治理(governance)，从政府的统治走向没有政府统治的治理( governance without government ) ，从民族国家的政府统治走向全球治理( global governance) 。德国前总理施罗德把“新治理”作为当时大讨论和推行新政治的一个主导概念。其背后的含义是：国家现在已经不可能通过自己的行动解决所有问题了，要从新的角度出发，推行“新治理”，而新治理的核心是“公民社会”。国家的行动能力受到限制是施罗德提出新治理的基本前提。

作为一个热门概念，学者们对治理内涵的界定也不尽相同。

最权威和最具代表性的，莫过于全球治理委员会的界定。按照该组织给出的定义：治理就是“各种公共的或私人的个人或机构管理其共同事务的诸种方法之总和。这是一个使相互冲突或不同的利益可以得到调和并且可以采取合作行动的持续的过程。它包括有权强迫人们遵守的正式的制度和政体，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。”它有四个基本特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。可见，治理就是在一个既定的范围内运用各种资源，通过相关多方的互动，增加共识与认同，建立与维持秩序，增进公共利益的过程。

联合国开发署将地方治理界定为：它“由制度、机制和过程所组成，通过这些，地方上的公民及其群体能够明确地表达自己的利益和需求，协调其差别，享有权力和承担义务。它需要地方政府、公民社会的组织和私人领域在参与、透明度与责任、平等地提供服务以及地方发展诸方面的合作关系。它须授权给地方政府，让其拥有资源以便有能力对所有公民的需求与忧虑作出反应并着手解决。与此同时，地方治理也涉及到基层民主的加强，授权给公民、社区和像CBO和NGO这样的组织，让他们平等地参与地方治理与地方发展过程。”

治理的目标是实现善治（goodgovernance，或直译为“良好治理”）。善治关注的是治理机构与机制的道德品质、政府与非政府组织之间的和谐关系。用俞可平的话来说，“善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”[ii]用尹冬华的归纳，善治就是实现公共利益最大化的社会管理过程。

随着研究的不断深入，仅从乡村治理这个角度看，在全球治理视野下的乡村治理理论也得到了完善和发展，乡村治理的实践形式也在居民生活中逐渐呈现出多元化与自治性。国际上较为典型的乡村治理模式主要有欧盟研究中心对欧洲乡村治理经验的比较，加拿大纽布朗斯维克省充满实验性质的“新乡村地区治理模式”，以及美国阿拉斯加州具有多元文化与充权色彩的乡村治理方案[iii][3]，等等。当然，治理当然不限于乡村治理。中共将治理现代化作为全面改革的目标，显示了比较深刻的含意，同时似乎又没有触及底线。

二、学者们的善治建议

依据治理理论，学者们对中国的善治也提出了若干建议。这种建议，我想或者我希望，也可以同义于三中全会公报出提出的治理体系和治理能力的现代化。

按照俞可平的说法，善治的本质特征是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。它包括合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效等六个要素。并且，善治与民主是关联的，只有在民主的条件下，才能实现善治[1]。[iv]

根据俞可平提出的指标，当代中国的地方治理特别是农村治理，尽管在迈向善治目标方面取得了伟大的成就，但仍存在不少的问题。这些问题的存在或处理不当，会导致治理的不足和公民福利的损失，甚至可能酿成社会治理危机。然而如前所述，这些问题的解决，已不是单纯转变地方政府职能、改革权力运转方式所能实现。只有从更高的层次变革现行的行政体制、财税制度和党的领导方式，并且打破国家―社会零和博弈的陈腐观念，积极推进公民社会的发育，才能实现地方的善治，并最终形成国家和社会的良性互动。具体来说，主要有以几点：

首先，变现行的压力型体制为民主合作型体制，是实现善治的制度前提。传统的压力型体制往往强调权力运行的单向性，即下级政府必须对上级政府负责，执行上级政府的各项指令性任务。而民主合作型体制则更注重权力的双向运行以及民主基础上的互动性合作，并力图实现双方利益的最大化。只有变现行的压力型体制为民主合作型体制，地方政府才能摆脱行政压力之源。这样，它们就从上级分解下来的繁重发展任务和指标中解脱出来，专门致力于本地经济和社会事务的发展以及公民福利的改善。另一方面，由于没有上级的行政压力，地方政府也就避免了通过牺牲民力和侵蚀社会以谋求发展的冲动，从而使得政府与社会关系处于相对和谐的状态。

其次，规范公共财政和调整税收制度，是实现善治的物质保障。现行财税制度的不合理以及转移支付的不完善，是造成地方政府（特别是乡镇政府）权责失衡的重要因素。因此，合理的财政转移支付制度以及制度的相应调整，是实现地方政府为当地人民提供公共产品和公共服务的必不可少的支柱。这其实包含了三个方面的内容：第一，调整现行的税收制度，结束现行国税、地税两分和税收按比例分享的做法，中央、地方分别征收并全部享有各自不同的税种。第二，针对地方事权较多和人头费支出较大的特点，建立规范合理的转移支付制度。第三，完善现有的财政支出的审议、决定和监督制度，建立“阳光财政”，真正做到税收“取之于民，用之于民”。

再次，改革党的领导方式，是实现善治的关键因素。在中国，绕开中国共产党去谈论善治是不现实的。因此，问题的关键不是“要不要党的领导”，而是“如何实现党的领导”。在中国实现善治，必须形成治理权威的多元格局，使各种治理权威既有合理的分工，又能形成统一的合力。从这方面看，继续维持党、政、民间社会的三位一体，不仅会窒息公民社会和私人领域的发展空间，而且会造成巨额的社会管理成本。因此，从集权走向分权，从一党独大走向兼容并包，从全面渗透到退出某些领域，应当成为党领导方式的改革取向。只有这样，党政才能相对分离，社会才能充分发育，以政府公共权力为核心的多元治理格局才能形成。

第四，打破国家与社会零和博弈的陈腐观念，积极推进公民社会的发育，是实现善治的社会基础。不管是中国还是西方，治理都强调通过民主参与实现国家与社会的良性互动。它所暗含的前提是有一个充分发育的公民社会，或培育一个具有自主性的公民社会。事实上，尽管存在国家与社会零和博弈的情形，但现实生活中国家与社会良性互动的现象更比比皆是。由于中国特定的历史进程的制度架构，我们不可能建立起西方意义上的多元主义社会，并形成“强社会、弱国家”的治理模式。在一个具有革命型全能主义遗产的国度，国家主义仍然主导着国家与社会的关系，公民社会的发展既依赖于国家又受制于国家。因此，政府观念的转变就显得至关重要。政府应当发挥能促型角色，并积极推动公民社会的发展。同时，对于作为地方治理基础的村民自治和城市社区自治，政府应当采取更加合作的姿态去完善它，使它成为公民社会发育的前奏。

第五，适当调整政府层级，是实现善治的应有之义。中国现行地方政府体制所导致的机构膨胀和行政效率低下不断为外界所诟病。在“缩省撤市”论和“强县扩权”论之间，后者也许更符合中国追求政治稳定的实际。“强县扩权”的基本思路是：省辖范围不变，合并较小的县，将地级城市独立出来，形成“市县并立”的局面。由于省直接面对市县，不仅可以扩大县的权力，提高行政效率，而且能够缩小政府规模，建立更加合理的财政分配体制。

[i] 该书由中央编译出版社出版，2006。

[ii] 俞可平主编：《治理与善治》，8～9页。社会科学文献出版社，2000。

[iii] 由于字数所限，不能就以上模式进行介绍。有兴趣的读者可以查看周运清、王培刚：《全球乡村治理视野下的中国乡村治理的个案分析(上)》。《西部农村研究网》，2007-1-10。

[iv] 俞可平：《引论：治理与善治》，载俞可平主编《治理与善治》，9～12页。社会科学文献出版社，2000。