李永忠：没有全球反腐战线难治“裸官”新疴

导读：世界上不少人认为，中国是一个信“官”而不信“教”的民族。原因并非中国人另类。在中国，政权和儒教是合一的。由于信“官”，中国老百姓是最容易治理的老百姓，没有哪个国家老百姓像中国老百姓这样信“官”。但中国老百姓又是世界上最不好治理的。中国公众为什么对“裸官”现象很愤怒？

信官与信教

世界上不少人认为，中国是一个信“官”而不信“教”的民族。原因并非中国人另类。是中国人所信的教有所不同。信“修身齐家治国平天下”、“仁者爱人”这些既可称为做人做官的准则，也可称之为儒家的教义。中国人当官，读书是正道，儒学是正教，科举是正途。这种情况下，一个人当了官，既有义务更有责任传播这个儒家学说。老百姓读不起书，但他通过官员的传播来信仰儒家学说。所以在中国，政权和儒教是合一的。由于信“官”，中国老百姓是最容易治理的老百姓，没有哪个国家老百姓像中国老百姓这样信“官”。但中国老百姓又是世界上最不好治理的。在国外，官员腐败了，百姓可以回到教堂去，向上帝诉说冤苦，上帝会安抚他们，贪官是要下地狱的。但中国老百姓受委屈了是到“官府”去告状，如果官员断公道了，百姓就安定了。如果层层往上告，发现县官、州官、府官、总督都是贪官，最后告到京城去，发现皇帝是最大的贪官，那么一个朝代就结束了。为什么“裸官”激起了这么大的民愤，因为民众认为“官”是“父母官”，是我最为信任、最为信赖，并且管理和治理我的人。我养你，理所当然；你管我，天经地义。但“裸官”不但离家出走，还把家里的资财都卷跑了，而且跑到国外享福去了，民众能不愤怒吗？

贪官与“裸官”

贪官是大多“裸官”的前提和基础。“裸官”是贪官实现目的的一种方式和手段。裸了，才方便把以权谋私到手的财物留下来。

“裸官”现象首先是在沿海地区发生。30多年来，这些地区经济发展相对较快，但由于政治体制改革的相对滞后，权力制衡机制并没有随之改革。于是，权力含金量大大超过了计划经济时期的权力含金量。这种情况下，无论是党政机关、事业单位、国有企业还是集体经济的负责人，用公权力去谋取私利的可能性就会大大增加。而一旦权钱交易中牟取了大量钱财，最保险的办法就是把财产转移到境外、国外。于是，贪官就逐渐演变为裸官；裸官的过程就是从不裸到半裸再到全裸。

至于分布特点，腐败容易产生的地方和领域也就是“裸官”比较突出的地方和领域。即权力密集区域、资金密集区域、物资密集区域、项目密集区域，都是腐败容易聚集并蔓延的区域。一是贿随权集。如果一个地方“一把手”权力特别大，腐败肯定找你，把你搞定了就全都搞定了。二是贿随钱集。这些年财政收入增长快，土地出让金额多，转移支付数目大，这些资金特别集中的领域，贿赂怎么会不去找他呢？三是贿随项目集中。如高铁工程项目上马，几千个亿立马就到了刘志军手中。又如为拉动经济发展，我们更多的是依靠政府投资，发改委被称为“第二政府”。于是跑部钱进。各地的发改委、财政厅局门前车水马龙，川流不息。因为你掌握着最多的项目、最多的资金、最多的转移支出，因而也最容易成为“进攻”的重点。这不是说这些部门的官员队伍素质不高，而是他们面对的诱惑更大。

上述三种现象都是贿随权集的具体表现。比如一个人做决策，给100万就可以搞定。但是如果100个人做决策，也是给100万，平均每个人1万元。从某种意义上讲，那么风险就增加了100倍。一是交易对象大大增加。二是交易时间大大增加。三是交易风险大大增加。其中有一个人拒贿或者检举了，就东窗事发了。所以说，为什么民主决策好，虽然不能保证作出最优的决策，却能防止最坏的决策产生。所以，在民主基础好的地区和国家，很少发生贿赂。不是因为个人素质高，而是因为进行决策时，参与者多，并公开透明，无论谁去贿赂，所冒的风险太大，所用的时间太长，所花费的成本太高！腐败是最讲究收益比的！

“生”与“死”之间

改革开放时期，为调动地方积极性而放权，在内地管干部出现这样一个情况叫做：生，有人管；死，有人管。但是生与死之间的过程，却无人管。生，指的是升迁提拔，这个有组织部门来管；死，指的是出事了，这有纪检监察机关来管。然而生与死之间相当长的过程，却没人管。比如官员的配偶子女出国出境了，组织上在相当一段时间内并不清楚。后来才要申报家属子女情况，特别是去了境外海外情况。另外婚姻变化，过去有段时间也不用上报组织，因为结婚不用单位开证明了，现在发生婚姻重大变化要上报组织了。没有人管的中间过程，过去有运动来管。现在不搞群众运动是对的，但领导制度的改革不到位，权力结构不合理，监管很乏力，因此犯错乃至犯罪很容易。

其实，从1993年中央纪委二次全会以来，就制定了反腐败的三项工作格局：领导干部廉洁自律、纠正部门和行业不正之风、查处大案要案。从这20年的实践来看，这三项工作安排落实最差的是第一项领导干部廉洁自律。偏重做一些表格与规定要求你填。然而，想填多少，想填到什么程度，完全取决于你自己的自觉性。纵观这20年，几乎没有一个腐败官员是通过自律暴露出来的。

过去官员家庭财产申报搞过试点，后来又终止了。现在干部财产申报制，是围绕个人有关事项，且还没有因为不如实填报而受到查处。由于腐败易发多发，通常没有举报，没有被别的案件牵涉出来，纪检监察机关大多不会根据官员的自律是否属实去主动查处。如山西焦煤领域第一案，郝鹏俊这么一个正科级干部，当过蒲县煤矿局长、安监局局长等职务，有几个亿的资产，他会填吗？他不会。如果真这么填报了，不是自律，而是自首。

所以，“裸官不得担任正职”的广东规定，虽谈不上权力的制衡，但算得上是一种制约。既然你的配偶、子女已经在国外了，那么不管你贪污受贿与否，你就不能担任主要领导。

至于廉政风险防控方面，目前在各地，北京的认识最高，尤其是北京的主要领导，已经认识到“廉政风险防控的主要问题是要通过权力结构的合理配置、科学分解来解决”。北京奥运会这么大的项目，没出现大面积塌方式腐败，不像1998年底为应对亚洲金融风暴，给交通系统一下子就投了1800亿，由于权力既没分解，又没有制约，结果不长时间，全系统出现了大范围的腐败塌方，全国17个交通厅长先后“中箭”落马。

经济全球化与反腐全球化

2000年的3月8日，江西省原副省长胡长清，成为中共执政后枪毙的第一个省部级高官。今年是“泰坦尼克号”沉船100周年。胡长清当年把自己的处境比作搭乘“泰坦尼克号”。于是，他把自己的儿子先送到国外去“安营扎寨”。自己在国内则等待时机再溜。“裸官”先让子女、配偶出国，再把钱财转移出去，相当于先抢到一个小舢板。胡长清的观点就是：我一个人在泰坦尼克号上没关系，我的家人已经抢到小舢板了，一旦泰坦尼克号沉没，我也能游到那个小舢板上去，就逃亡了。

所幸，胡长清最后没能跑成。“裸官”的要害在于，“庙”先跑了，最后“和尚”也跑了。

要防止这个现象，上策是：“庙”与“和尚”都不能让跑掉；中策是：起码“和尚”要控制住，通过“和尚”收回“庙”；下策是：跑了“和尚”又跑了“庙”，最后再去追“庙”，追“和尚”。

中国先后与40多个国家签订了56个司法协助、引渡和移交被引渡人条约，为共同打击外逃贪官奠定了基础。目前尽管暂时还没有同加拿大签订引渡条约，但是去年赖昌星作为个案的成功引渡，不仅在加拿大，而且在全球都引起了很大的反响。不少外逃贪官担心这会成为一个先例。中国政府正在加大与相关国家签署引渡条约的工作力度。

但是，如果换一个角度看问题，一些国家无论是北美还是欧洲等地，说自己对腐败零容忍，是清廉程度高的国家。可中国的老百姓却不禁要问：为什么中国的大贪官却成群结队、拖家带口愿意去那里？在中国老百姓的眼睛里，这些容留贪官的国家，就是一个藏污纳垢之地！一个中国贪官在国内犯罪后，就可以到你国家过上等人生活，这是不是一个双重标准？是不是一个助长贪腐滋长的严重问题？对此，不仅中国政府而且国内政党社团、公益组织也应该向相关国家提出抗议。

治理“裸官”，既要防止“裸官”外逃，又要把跑出去的“庙”弄回来。

经济全球化已经成为全球共识，反腐全球化也要尽快成为全球共识。要争取通过建立全球反腐败统一战线，达成反腐全球化的共识。

从反腐全球化的角度来看，解决“裸官”问题，不是一个单位、一个地区、一个国家可以根治的问题。在尊重人权、隐私权，特别是在缺乏权力制衡，没有搞家庭财产申报、经济交往活动实名制的情况下，总会有隐蔽的财产，总会用隐蔽的手段将财产转移出去。所以，全球应该对腐败罪有个统一定义、统一行动，凡是司法指控涉及的这类财物，第一，立马冻结；第二，原则返还所在国；第三，犯罪嫌疑人还得回到原来国家受审。在两国认识不统一的情况下，可以请第三方来做评判。建议“透明国际”设立全球各国各地区容留外逃贪官排行榜，以对其施加压力，让外逃贪官难有藏身之地！

2014年，联合国反腐败公约相关组织要来中国检查履约情况。中国政府应该从现在起就认真研究论证，并适时向联合国提出建立全球反腐统一战线的意见。这既是争取反腐败的话语权，也有利于促进全球政治生态的改善。

作者系制度反腐专家

来源: 《凤凰周刊》2012年18期