蒋德海：改革需要共识――关于“顶层设计”的几点辨析

内容摘要 “顶层设计”是一种理想化的改革模式，而改革的实践却与利益群体的博弈有关。一项有利于千百万人的改革是人民的事业，需要人民群众的广泛参与和共识。要通过“顶层设计”进一步促进社会共识的形成，并建立起社会共识的形成机制和平台，这应当成为我国新一轮改革开放“顶层设计”的关键。

关 键 词 改革开放 顶层设计 共识

作 者 蒋德海，华东政法大学政党理论研究所所长、教授、博士生导师。 （上海 201620）

“顶层设计”是一个系统工程学的概念。二战以后这一概念才被发达国家广泛运用到各种社会管理中。在我国，经“十二五”规划和中央领导使用后，“顶层设计”近年成了我国改革开放最时髦的用语。但系统工程学的对象不同于改革，将这一概念简单地套用到改革中来，存在系统工程学所没有涉及的大量问题，必须进行深入研究，本文就此作些探讨。

“顶层设计”背后的理论和实践问题

改革开放要不要顶层设计？需要什么样的顶层设计？从我国改革开放的路径看，似乎并不支持顶层设计的观点。众所周知，我国改革开放是从“摸着石头过河”过来的。邓小平被称为我国改革开放的“总设计师”，但改革开放30多年，邓小平最大的贡献就是及时地回避了“姓社”还是“姓资”的问题。故可以说邓小平对改革最大的贡献就在于“不设计”。而中国改革开放，特别是经济改革的进步恰恰在于“摸着石头过河”论的成功。

当然，说“不设计”，并不是没有原则和方针的指引。事实上，改革开放之初，党中央确定的“一个中心，两个基本点”和“三个有利于”都是指导我国改革开放的重要原则，也有效促进了改革开放。但我们同时必须看到，这样一种以“不设计”为特点的改革，并没有全面实现改革初期确立的一些基本目标。如从1986 年 9 月到 11月，邓小平几次提出党政分开。他说：经济体制改革到了一定时候，就必须要提出政治体制改革……党政分开要放在第一位。［1］而且邓小平明确提出了类似顶层设计的问题：“政治体制改革要有一个蓝图。”［2］但是，这一“顶层设计”至今没有实现。没有实现的主要原因，在于政治体制改革未能像经济体制改革那样“摸着石头过河”。事实上，当初“姓社”还是“姓资”的不争论，只停留在经济领域或经济体制，而一旦跳出经济体制，“姓社”还是“姓资”的不争论就不存在了。于是，中国的改革，涉及与顶层设计有关的问题，往往非常犹豫，有时甚至进一退二。这一点，可从改革开放以来我国政治体制改革的三次机遇看出。一次是1980年由邓小平推动的党和国家制度的改革，邓小平明确提出改革要解决权力过分集中、党政不分、以党代政的问题，并指出，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。但后来由于波兰“团结工会”事件，这次政治改革没有深入下去。1986年邓小平同志再次提出政治体制改革。党的十三大政治报告第五部分全面论述了政治体制改革的内容，提出了党政分开、协商对话、机构改革、基层民主等内容。但后来由于1989 年春夏之交一场政治风波，再一次失去良机。到 1997年春，中共十五大召开前夕，中央准备在十五大到十六大之间召开一次中央全会专题研究政治体制改革问题。后来由于种种原因，改革同样未能启动。

近年，温家宝多次谈到政体改革，党的十八大报告也明确提出了政治体制改革。特别是近期习近平总书记明确提到要“深入研究全面深化体制改革的顶层设计和总体规划，明确提出改革总体方案、路线图、时间表”，中国目前无疑已经进入改革开放最好的时期。但是认真总结改革开放以来的问题，主要不是一个有没有顶层设计的问题，而是改革开放确立的党政分离的目标如何实现的问题。从经济体制改革的目标看，由于改革的推动者同时又是最大的获益者，故经济体制改革能够以较快的速度发展。但政治体制改革不同，它涉及现存利益的调整，甚至需要改革的推动者和主导者放弃某种利益。而当经济改革的获利者成为一个利益集团的时候，改革开放最初设想的目标就会遇到前所未有的阻力。他们力求巩固现有制度，阻碍进一步的改革，哪怕新的体制较之现存体制更有效率。［3］

因此，从顶层设计的现实看，存在着既得利益群体用“顶层设计”来阻碍改革的问题和风险，正如有的学者所说“改革遭到既得利益者的或明或暗的抵制”［4］。通过经济体制改革获利的既得利益群体，大都掌握着国家层面的话语权。在这种情况下，如果没有上下的互动，仅靠“顶层”的意愿和设计，这种改革就难以成功。中国历史上的洋务运动，就是一次失败的改革。经过30多年的改革，发展起来的洋务企业大多经营管理不善，军事工业都是官办，带有浓厚的封建性，产品基本上由清政府调拨各地军队使用，不计成本，效率低下。如江南制造总局自1867年至 1904 年的 37 年中仅造出新式大炮 724 门，后膛枪 65300 支，平均每天仅造 5支。中日甲午一战，北洋舰队全军覆灭，陆军也遭惨败。洋务派所谓的“借法自强”宣告破产。［5］与此同时，日本的明治维新却取得了极大的成功。而明治维新恰在于上下之间的互动，“它不仅有明确发展资本主义的指导思想，而且有破除封建制度、发展保护民间资本的实际行动”［6］，故有效促进了社会的转型。改革的历史和实践证明，我们最需要解决的问题不是改革有一个怎样好的设计，而是如何推进改革不受阻碍地深入发展下去。这是“顶层设计”背后的设计。

此外，从人类社会发展的历程看，社会进步的历史正不仅如此，顶层设计与改革还存在一个逻辑先后的问题，即在顶层设计出来之前，要不要改革？毫无疑问，改革不能停顿。即使是深水区的改革，也必须在改革中完善。故先设定顶层设计，然后改革的想法不但不现实，甚至有阻碍和迟滞改革的作用。事实上，任何一项社会改革都是从实践开始的。我国改革开放以来，重大的改革措施也莫不是发源于实践。如打响农村改革第一枪的安徽小岗村的实践，深圳土地批租的创新等都是如此。顶层设计本身就是改革的结果，也只有在改革的实践中才能发展和完善。

强调改革开放的制度设计要科学合理当然没有错。但问题在于，谁来作为科学“顶层设计”的裁判？根据罗尔斯的正义理论，正义的程序应当有一个“原初状态”（o－riginal position）或“无知之幕”的前提。而社会改革中的任何一个群体都是有利益诉求的。在这个意义上，任何一个群体作为评判者都不公平。政府作为国家权力的执掌者，在改革中往往面临放弃利益的要求，更难以作为评判者。因此，在一个民主和法治的国家，改革的原则只能通过科学的民主博弈解决。所谓科学的民主博弈，就是要能够保障每个主体的博弈权利，有一个民主博弈的平台和机制，任何人特别是少数人的合法权益能够得到尊重。这里特别应当提到顾准在1973年写下的这段话：“革命家本身最初都是民主主义者，可是，革命家树立了一个终极目标……那么，它就不惜为了达到这个终极目标而牺牲民主，实行专政……如果不承认有什么终极目标，相信相互游荡的力量都在促进进步……无论民主政治会伴随许多必不可少的祸害，它本身和许多相互激荡的力量的合法存在是相一致的。”［11］这就要求广泛发展和落实人民的参与权、表达权等与科学性、利益性相关的权利，尊重并保障这些权利。因为真理越辨越明，是非曲直只有在广泛的交流、碰撞中才能显示出来。同时，改革中的许多问题也不是“真”和“假”的问题，而是价值诉求的正当性问题。解决这些价值问题更不能由政府包办，而应当取决于充分体现了公民参与权和表达权的民主博弈进程和民主法治的严格保障。这就是党的十八大提出的要“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，实现国家各项工作法治化”的基本目的之一。

“顶层设计”是人民的事业

“顶层设计”最初是针对我国改革开放重大问题的改革和走向提出的，它表示一种慎重、严谨和科学的态度。但“顶层设计”在使用中，却可能包含着某种脱离民众和社会的倾向。比如，都讲“顶层设计”，但什么才是“顶层设计”呢？“顶层设计”的标准是什么？应当由谁来认定？“顶层设计”要不要经过什么法定的程序？老百姓对国家问题的建议算不算“顶层设计”？等等，这些都有待于进一步深入研究。另一方面，学术界、人大代表、政协委员的建议和提案有些本来就属于“顶层设计”的内容，但人们在提出自己的建议和提案后，总忘不了要补上一句，这些建议是否可行取决于国家的“顶层设计”。这些人包括学者、人大代表和政协委员忘记了，当他们说这些建议是否可行取决于国家“顶层设计”的时候，他们本身就是“顶层设计”的设计者，他们的建议和提案本身就属于“顶层设计”的内容。在我国，党领导人民立法，“顶层设计”同样由党领导人民进行。人民是否参与或者参与的程度决定了“顶层设计”的质量。没有人民群众参与和支持的“顶层设计”，决不可能成为我国改革开放的“顶层设计”，因为它不可能获得人民的支持。显然，问题不在于“顶层设计”是什么，而在于我们有没有一种体现民主法治或公平正义的程序或机制，使体现人民意志的建议汇聚成“顶层设计”。

反之，如果学者、人大代表和政协委员的建议，都不属于顶层设计，则“顶层设计”就会成为一种虚无飘渺和高高在上的东西。这样一种“顶层设计”不但不真实，而且有害。其实，在现代民主法治条件下，并没有这种高高在上的远离民众包括人大代表和政协委员的“顶层设计”。在一个民主和法治的国家，人民是国家的主人，国家的“顶层设计”本来就应当由人民来决定。不存在一个远离人民的“顶层设计”主体。而我国人民群众，包括学者、人大代表、政协委员们就国家和社会管理中的重大问题发表意见，提出建议，就是在行使人民管理国家和社会的权利，而这个权利当然包括了“顶层设计”。

事实上，在一个民主和法治的国家，党和政府还要鼓励人民群众多多关心国家和社会的“顶层设计”。这是因为，我们是社会主义国家。人民是历史的主人，社会主义是人民的事业，正如十八大报告所说“中国特色社会主义是亿万人民自己的事业”。要充分“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”。而人民的知情权、参与权、表达权、监督权中包括了“顶层设计”的权利。人民行使知情权、参与权、表达权和监督权越充分、越完善，则“顶层设计”就越合理。反过来，“顶层设计”越合理，则人民行使知情权、参与权、表达权和监督权的效能就越好，就越能体现人民当家作主的性质。

显然，“顶层设计”并不远离我们，也不是我们的身外之物，而存在于社会生活之中。“顶层设计”是人民的事业，也是人民的生活。司法是否公平，分配是否合理，权利是否能够保障，公权是否受到约束，环境是否仍在恶化等等，都属于我们应当也能够关心的“顶层设计”内容。每一个公民都有权利和义务去关心这些问题，并就这些问题发表自己的见解，行使自己的权利。不仅如此，我们党和政府还要创造一种尊重人民群众参与权和表达权的机制，使人民群众的参与和表达能够成为推进顶层设计的力量。我们的改革，只有具备了这样一种力量，顶层设计才会符合人民的利益，顺应人民的呼声，才会真正实现让每一个公民分享改革成果的目标。反之，改革就难以走远，甚至可能会激发矛盾。

强调“顶层设计”是人民的事业，就是强调改革开放必须以人民的利益、社会的幸福为改革的基本动力。因为任何一场改革，都会涉及国家权力特别是既得利益者的“蛋糕”。而代表一定利益的改革者在一定条件下会推动改革，在另一个条件下又会阻挠改革。如英国革命中的克伦威尔、在滑铁卢打败拿破仑的威灵顿都有过这种两面性。当改革改到自己头上的时候，原来的改革动力就可能变为改革的阻力。因此，改革必须有合力，如果没有人民群众参与，改革往往是不彻底的，甚至会半途而废。法国大革命爆发前进行过70多年的改革，但都失败了。原因就是贵族特权阶层的阻挠。反过来，如果一个社会的改革能够包容和采纳人民群众的呼声，则这样的改革就会形成一种互动。以英国为例。从光荣革命到1832 年的第一次议会改革前，英国贵族一直是议会的实际控制者，普通群众基本没有选举权。为此，早在英国革命前的 17 世纪，平等派在 《人民公约》中提出了成年男子选举权和议员分配实行比例代表制的要求。18 世纪 60年代的威尔克斯事件，成为英国历史上议会改革的真正开端，由此发轫，逐渐形成了要求改革的民众参与。最后关头，英国统治者与民众达成妥协，