任中平：领导者人治偏好的现实基础与防治思路

伴随着我国社会转型进程的日益深化，国家和社会的治理方式也随之发生转变，正在由传统的人治方式转向现代的法治方式。当然，这一历史进程决不可能一蹴而就，必将经历一个相当长的反复曲折的演进过程。我们知道，早在1997年召开的中共十五大就已明确提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，之后便一直坚持不懈，直到最近召开的十八大又继往开来，在继续坚持依法治国基本方略的同时，进一步提出“全面推进依法治国”，特别强调“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”，这表明中国共产党对依法治国认识的提升，更加坚定了实行依法治国的决心和信心。但是，勿庸讳言，由于诸多原因所致，在我们现实的领导活动中，法治精神的贯彻仍有很大困难和阻力，仍有不少领导者还是习惯于或者倾向于人治，还有一些领导者总是比较喜欢和崇尚人治，我们在这里将此类现象统称之为领导者的“人治偏好”。在现实中，领导者的这种“人治偏好”主要表现为：一是用人问题上的任人唯亲，往往导致用人失误，助长了“买官”“卖官”的腐败风气；二是决策问题上的个人专断，常常导致决策失败，诱发了大量的“首长工程”、“形象工程”；三是领导方式上的权大于法，习惯于“以权代法”、“以言代法”，注重塑造个人的绝对权威，严重损害法律权威；四是工作作风上的唯我独尊，热衷于家长制、“一言堂”，编织个人人身依附关系网，肆意践踏民主制度。笔者认为，领导者的这种“人治偏好”对于我们的工作和事业有着极大的危害，在党中央突出强调全面推进依法治国的今天，决不可等闲视之，亟待认真进行研究并采取有效对策加以防治。

一、领导者人治偏好的现实基础

作为我国现实政治生活中的一种相当普遍的现象，领导者的“人治偏好”必然有其存在的合理性，有其深刻的现实基础和客观条件。我们可以从制度安排、社会条件和政治文化等三个不同的层面加以剖析：

1、领导制度本身存在缺陷，使领导者的人治偏好具有制度上的生存空间。

为什么在我们的领导工作中会长期存在崇尚人治这种不正常的现象？实际上，早在改革开放初期，邓小平就曾对这类问题作过深刻分析，明确指出：一方面，出现这种不正常现象与历史传统有关。“旧中国留给我们的封建专制传统比较多，民主法制传统很少”；另一方面，这与我们长期实行的权力过分集中的领导体制有关。“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导”，因而“容易造成个人专断”。接着，邓小平进一步强调指出：我们在领导工作中出现的这些问题，虽然也与领导人的思想作风有关，但更为重要的在于制度方面的问题。那么，什么是制度？我们的领导制度究竟存在哪些问题？

诺斯认为：“制度是个社会的游戏规则，更规范的讲，它们是为人们的相互关系而人为设定的一些制约”。(诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，三联书店2006年版) 一般说来，制度主要包含以下两层含义：一是规章准则，二是权力结构。从这两个方面看，我们现行的领导制度都是有问题的，正是这些制度安排上的缺陷，使领导者的人治偏好有了制度上的生存空间。

一方面，从规章准则来看：我们历来注重实体性制度，忽视程序性和保障性制度。我们历来比较重视建立实体性制度，但对程序性制度和保障性制度则缺乏关注，因而往往使一些很好的制度只能停留于原则规定而难以落到实处。由于权力运作过程缺乏严格的程序设计，结果导致领导者个人操纵的空间很大。正如有的研究者所指出：制度的执行力往往取决于制度的技术含量或制度的细密程度，与可操作的程度成正相关。如果制度设计过于原则化，无异于一幢只有框架的建筑物，非但不能避风挡雨，反而给有关当事者钻制度的空子留下太多的可乘之机。（闾小波：关于建立健全党内议事规则的思考，《中共延安干部学院学报》2011年4期）因此，最近有研究者尖锐提出：“党内民主只有程序化，才能使党内民主具体化并具有可操作性，使党内民主具有持久的渗透力和有效性。实际上非程序化的党内民主不是制度化的民主，而是具有人治色彩的民主，这样的民主只是可有可无的调味品，因此具有极大的不稳定性和主观随意性。”(牟广东：怎样健全党内民主制度体系，《学习时报》2013-01-14)

另一方面，从权力结构来看：长期存在着权力过分集中而缺乏有效的分权与制衡。如上所述，邓小平早在改革初期就非常明确地指出了我国领导制度的“总病根”就在于“权力过分集中”。从制度安排来看，突出的问题是权力结构不够科学合理。应当说现行党章对党委书记的权力也进行了一定的制约和防范，并且还从党内权力授受关系上作了系统安排：党代表大会、全委会、常委会之间是一个层层委托、层层受托的关系，全委会向代表大会负责并接受监督，常委会向全委会负责并接受监督。然而，在目前党内权力运行的实际过程中，由于党的代表大会并不是常任制，因此，全委会无法向代表大会负责，代表大会也无法对党委书记进行监督。于是，党的地方各级委员会作为本地领导核心的法律地位经过层层授权之后，逐步演变成了以党委书记为中心的政治运作过程。加之，党组织内部各职能部门之间的职责和权限不清，也导致对党组织主要负责人的制约乏力。正是在这样的宏观制度背景下，于是便在党内权力运行过程出现了“集中有余、民主不足”的状况，导致了民主集中制的执行带有很大的随意性。例如，最近发生的薄熙来案件再次向我们警示，过分集中的权力会造成多么严重的政治后果和社会危害。

2、压力型体制以及“一把手”现象的普遍存在，为领导者推行人治提供了适宜的社会条件。

马克思在论及中世纪末叶法国的社会状况时曾深刻指出: “小农人数众多，他们的生活条件相同，但是彼此间并没有发生多种多样的关系。他们的生产方式不是使他们互相交往，而是使他们互相隔离。” “法国国民的广大群众便是由一些同名数简单相加形成的，好像一袋马铃薯是由袋中的一个个马铃薯所集成的那样。” 他们“不能以自己的名义来保护自己的阶级利益。” “他们不能代表自己，一定要别人来代表他们。他们的代表一定要同时是他们的主宰，是高高站在他们上面的权威，是不受限制的政府权力，这种权力保护他们不受其他阶级侵犯，并从上面赐给他们雨露和阳光。所以，归根到底，小农的政治影响表现为行政权支配社会。”（《马克思恩格斯选集》第 1 卷677―678页，人民出版社，1995 年）由此观之，几千年来的中国封建社会同样是以自给自足的小农经济为基础，商品经济的发展受到了严重束缚，与之相应的便是政治上的封建专制统治。在长期的专制统治下，农民对地主的依赖性很强，无法取得自身的独立地位，致使众多缺乏政治自主意识的农民，如同一个个同质而又彼此不相关联的“马铃薯”，他们也同样“不能以自己的名义来保护自己的阶级利益”，而需要高高在上的皇权主宰一切，寄望于“明君”和“清官”来“为民作主”。因而，与这种自给自足的小农经济和政治上的专制统治相联系，国家和社会的治理方式也必定是实行人治。

直至新中国成立，中国的社会结构和基本制度才发生了根本性的变化，广大人民群众开始成为国家的主人，国家和社会的治理方式也开始了变革，逐步由人治走向法治。但是，由于受到长期地下斗争和革命战争年代的习惯影响以及第一个社会主义国家苏联模式的示范效应，中共在执政之后，建立了一整套计划经济体制以及与之相适应的高度集权的政治体制。在这样的经济和政治体制之下，领导者的人治观念并没有得到彻底清除，而是在新的历史条件下改头换面地继续滋生和繁衍。时至今日，在改革开放三十多年以后，尽管曾经长期实行的计划经济体制已成为历史，社会主义市场经济体制也已基本确立，但由于我们的政治体制长期滞后于经济体制的改革，长期的自上而下的压力型体制并未发生改变，结果导致我们政治生活中的“一把手”现象不仅普遍存在而且愈演愈烈，从而使领导者的“人治偏好”得以沿袭甚至有可能进一步强化。正如著名法学家江平所指出：中国“人治”的土壤是很肥沃的，尤其是在党和国家难以区分的条件下，更容易产生“人治”。（江平：人治的危险与法治的条件，《南方周末》2009-09-25）学术界关于压力型体制的研究也表明：中国各级政府是在各种压力的驱动下运行的，从上而下的政治行政命令是其中最核心的压力；压力型体制并不是新的现象，而是传统的动员体制在市场化、现代化这个新背景下的变形，于是便在各级领导工作中形成了层层对上负责、层层对下施压的“压力型”体制。这种“压力型”体制采取了这样一种特定的责任实现机制，它包括两个主要部分：完成过程采取“一把手”工程方式；工作评价采取“一票否决”制。（杨雪冬：压力型体制：一个概念的简明史，《社会科学》2012年11期 ）不难看出，正是由于这种权力运行机制带有强烈的“个人化”色彩，它使 “一把手”的权力被放大，从而掌握着资源调配、人事任免等各项重大权力；同时，它还使“一把手”作为本单位第一责任人为保证完成上级任务而滥用职权，又有了更加充分合理的依据。尤其是近些年来，由于我国社会转型时期的各种矛盾复杂化和显性化，在压力型体制下，凡是在涉及地方经济和社会稳定等各种重大问题上，地方党政负责人作为“一把手”和第一责任人的权力较之于以往更加高度集中。于是，凡事皆由“一把手”说了算，这就为领导者推行人治提供了适宜的社会条件。

3、传统政治文化中积淀下来的人治思想观念，为领导者的人治偏好提供了深厚的文化土壤。

从历史上看，中国历来没有西方那样的民主文化土壤。中国封建社会最根本特征是人治，中国的人治传统最为悠久。中国传统政治文化中的主流思想即儒家学说，儒家向来主张依靠道德高尚的圣贤通过道德感化即通过人治的方式来治理国家。儒家重视人治，主张为政在人；法固然不可缺，但执政者“其身正，不令则行，其行不正，虽令不从”。因而主张君主要以身作则，施德行仁，并尚贤使能，任用得力官吏推行礼治，以达“文武之治，布衣方策，其人存，则其政举，其人亡，则其政息”的境界。(郑永年：中国可能发展出一党主导下的开放性体制 ,《社会科学报》2013-01-04) 进入近现代以来，中国政治文化虽然一直处于向现代性的转型之中，但终究未能成功，传统文化中积淀下来的为民作主、等级特权、人身依附等人治思想观念依然潜藏在人们的灵魂深处。五四运动以后，在中国革命的长期斗争中，涌现出了一批以毛泽东为代表的革命领袖人物，他们在人民群众中逐渐形成了崇高的领袖超凡魅力，赢得了广大人民群众的衷心拥护和爱戴。然而，也正是由于上述历史原因以及其他现实情况所致，人民群众对于革命领袖的这种纯朴感情后来又逐步演变为一种很不健康的个人崇拜心理，这也在一定程度上加剧了我们执政以后在权力运作过程中的人治倾向，直至后来发展为十年文革时期登峰造极的个人迷信和个人崇拜，使我们党和国家遭受了一场前所未有的浩劫。文革结束后，我们痛定思痛，开始对这种个人迷信现象进行了深刻的反思和批判，而如今类似毛泽东这样的超凡领袖人物也早已不复存在，中国社会已然进入了向法理型社会的转换过程。但直到今天，中国传统政治文化中积淀下来的人治观念仍然潜移默化地发生影响。由此看来，当代中国的政治发展，仍然在相当程度上受到传统政治文化的深层规制，传统政治文化依旧是领导者人治思维的深厚文化土壤。

二、领导者人治偏好的防治思路

1、健全和完善现有领导制度，清除领导者人治偏好赖以生存的制度空间。

正是由于长期以来我国政治生活中的领导权力过分集中，导致了“一把手”现象的普遍存在和人治方式的滋生蔓延，给我们的政治生活造成了一系列严重后果：一些领导者个人凌驾于组织之上，以权谋私，滥用公权，滋生了任人唯亲的歪风邪气，助长了个人拍脑袋决策，放纵了“家长制”、“一言堂”陋规恶习，引发了大量的腐败案件，从而给我们的工作和事业造成了极大的危害。因此，必须从权力结构和规章准则两方面来加强领导制度建设，使领导者的人治偏好失去制度上的生存空间：

第一，要尽快建立科学的权力结构。分权制衡的制度，是今天世界绝大多数国家通行的政治规则。但由于我们的领导体制不存在实质性的分权制衡制度，