李克军：从教师停课事件看地方治理的隐忧

前些天，湖北省洪湖市教师因工资过低而一度停课，受到公众舆论的高度关注。停课陈情的教师比较理性，在政府大楼门前集聚的时候，没有过分激烈的行为，得到政府初步回应后，立即息诉复课。政府及教育部门的领导，行动比较迅速，态度比较真诚，措施比较务实。市长夏锡承诺每个月提高120元的绩效工资，虽然额度不大，但在讲话后，却赢得教师代表的掌声。这说明，这起很容易发酵弥散的群体性事件已经得到平息，其背后肯定存在可圈可点的经验。

但是，从媒体披露的有关细节看，洪湖市和绝大多数欠发达地区的县（市）一样，积累了一些社会矛盾，存在着诸多治理隐忧，而这些矛盾和隐忧，虽然与县（市）级官员的治理思路与能力有关，但主要是某些全局性的公共管理制度滞后于市场经济与现代社会生活造成的。

一、财政体制改革步履蹒跚

《中国县域经济报》的副总编吴永亮先生认为，洪湖事件出现在教育战线，反映的却是财政问题，可谓一语中的。

洪湖市市长说“穷人难当家”，是句大实话，中西部地区县（市）级财政普遍比较窘困。通常情况下，人们总说根源在于经济发展水平不高，其实并不尽然。洪湖市2012年的财政收入为7.3亿元，加上上级拨付的各种专项基金，总支出达到28.6亿元。

笔者所在的黑龙江省，2011年，全省县域GDP实现4952.1亿元，比上年增长18.3%，比2008年增加0.8倍，比2005年增加1.6倍；地方财政收入实现267.2亿元，比上年增长29.7%，比2008年增长1.5倍，比2005年增长4.1倍。财政收入增速超过GDP增速一倍多。随着中、省级财政转移力度的加大，县级人均财力（按财政供养人员计）达到6.3万元，比上年增加20.3%，比2005年增加1.9倍。

从这些数据看，欠发达地区的县级财力虽谈不上宽裕，但也算比较可观了。但为什么当家人仍然觉得捉肩见肘呢？主要是财政体制改革步伐太慢，收支结构离公共财政的目标太远。

一是预算不完整，部分政府收入变相流入强势部门腰包。建立完整的预算体系，已经提出多年，但仍有一些地方将土地出让金、罚没款、资产出售等基金性收入放到预算外。这部分财力，一部分花到公共服务上，一部分花到了楼堂馆所建设、“三公”消费上。很多地方将部分行政性收费和罚没款返还给收费或执罚部门，由其建楼、买车甚至搞福利、发奖金。像洪湖市那样，用土地置换和资产变现的办法筹集办公楼建设资金，在中西部地区，是非常普遍的现象。

二是由生产建设性财政向公共财政转变的步伐缓慢。在发展是硬道理的口号下，上级下达的招商引资、GDP增长、城乡建设任务愈来愈重，并且纳入政绩考核，县（市）政府不得不拿出巨额资金用于开发区、路桥、广场、新农村示范点等方面的建设。这些建设项目，有的虽然属于公共服务范围，但并不是民众生活所急需；有的项目不符合本地实际，利用效率很低。在招商引资抢项目的热潮中，政府还要为投资商出钱购买土地，并按比例返还税收。有的县（市）这方面花销高达一、两亿元。生产建设性支出压不下来，教育卫生社会保障等方面的支出当然难以实现大幅度增加。

三是养人支出及“三公”消费难以缩减。洪湖市有94万人口，却要养活2.2万在编人员，占比2.39%。与其它地方比，这不算多。早在2002年，全国县（市）级财政供养人员占人口比重就达到2.97%，黑龙江省达到3.10%，有的县高达8%。最近几年，上头实行大部制改革，县（市）也跟着拆庙并屋，改换名称和牌子，但人员减不下去。在干部年轻化、知识化的口号下，很多地方让50岁左右的科、股级干部“退长当员”，回家养起来，同时在大学毕业生中选录公务员。所以，即使编制略有减少，实际“吃皇粮”的人数也在不断增加。随着教学网点的调整和撤并，教育系统人浮于事的问题也日益突出。除了正式“吃皇粮”的在编人员，县（市）还要养一些靠收费或垄断经营开支的人员。由这些人员组成的站、所、队，经费和工资有的由财政补一部分，有的全靠自收自支，实际上都在花本该属于财政的钱。某市财政在2005年―2006年的“农林水”事业发展支出（包括国家专项补助和转移支付资金）中，用于人员开支和部分行政费用的比重高达43.3%。“三公”（公车、公款招待、公费出国）支出是难说清的糊涂账，但有增无减恐怕是不争的事实。就县级官员来说，他们既是“三公”消费的制造者和受益者，又是无可奈何的受害者，其中的酸甜苦辣一言难尽。我们在为教师待遇些许提高而略感欣慰的同时，必须清醒地看到：如果财政供养人数和“三公”消费规模不能大幅度压缩，不要说公务员和教师工资难以提高到应有水平，就是维持现状，农民、工人及各阶层纳税人的不满情绪也会潜滋暗长，积累到一定程度，可能就不仅仅是财政危机了。

四是财力和财权向下转移的幅度还不够大。中、省级财政向下转移支付的额度逐年增加，但与县级财政所承担的事务相比，仍有一定差距。更重要的是，转移支付中的“专项资金”仍占很大比重。专项资金审批权控制在国家相关部门，县（市）无权变更用途。这项制度的出发点是避免基层挤占挪用公共服务资金，但在实际运作过程中，变异为愈演愈烈的“跑部钱进”景观，“跑冒滴漏”问题也日趋严重。据笔者调查，除了普惠性的补助以外，各类支农专项资金打水漂的比重高达50%以上。而这些，都要计算在县级政府可用财力之中。

受这些因素制约，国家和省级教育部门要求的教育经费支出比重自然很难达到。采用洪湖市那样的“瞒天过海”腾挪走账法应付上级检查，成了非常普遍的现象。

在财政拮据，支出又难以控制的情况下，很多地方采取举债的办法过日子。地方政府性债务究竟有多少，也和“三公”消费一样，很难说清楚。2011年，中国人民银行和银监会公布的2010年底数据分别是14.376万亿元和9.09万亿元，审计署公布的数据是10.717万亿元，其中县级政府债务2.843万亿元，县均10亿元，举债县占总数的86.54%，很多县（市）的债务超过了常年收入一倍的警戒线。从2011年开始，陆续进入还债期，地方财政随时可能发生债务危机。

县级财政出现危困局面，原因是多方面的，其中，最主要的原因是从上到下的预算不透明、管理不民主。所以，改善财政状况，必须以构建阳光财政为着力点，在体制改革上尽快取得突破。如，发挥人大权力机关作用，完善财政预决算的审核报告制度；严格预算管理，将政府所有收入纳入预算；改革转移支付制度，逐年减少乃至取消专项转移，增加一般性转移，给地方更多的自主权，等等。

二、分配领域的矛盾已成随时可能引爆的火药桶

洪湖市教师对两个情况感到不平：一个是，政府工作人员工资虽然没教师高，但“穿的像干部”，而我们教师“穿的还是农民。”；再一个是，教师工资待遇低，而新建的教育局办公大楼却“富丽堂皇”。实际上，这是分配领域矛盾的反映。

解决分配不公的问题，让全体人民享受改革发展的成果，已经喊了多年，也出台了不少政策措施，但效果不明显。城乡居民之间，各不同行业之间，特别是高收入阶层与低收入群体之间的收入差距不但没有缩小，反而在继续扩大。有关资料显示，我国已成为世界第二大奢侈品消费国，而另一方面，绝对贫困人口超过4000万人，低收入群体还有2.7亿人。基尼系数约为0.47，已经超过国际通行的警戒线。

收入差距过大，在我们这个“不患寡而患不均”的国度里，本来就是个大问题，而在其背后的诸多不公平，更易引起民怨。2010年两会召开前夕，新华网开展了“你最关心的话题”网络民意调查。结果显示，分配不公问题在18个选题中位居第一。

分配不公，既表现在初次分配，也表现在二次分配。如：居民收入在国民收入分配中的比重呈逐年下降趋势，而政府和企业收入却呈快速上升趋势；劳动报酬偏低且比重逐年下降，而资本要素收入却呈上升趋势；垄断行业收入畸高，而普通行业的职工工资增长却比较缓慢；某些具有特殊背景的大款经营绩效平平却大发横财，而平头百姓的小本经营虽精打细算仍难有起色，等等。

更为严重的是，某些公职人员利用特权获得的“灰色收入”、“隐性收入”已经远远超过其工资收入。除了百姓最痛恨的贪官以外，还有些执法人员通过办人情案或乱收费、乱罚款、乱摊派、乱涨价中饱私囊；医生、教师收受红包和教师违规办班赚外快的现象也有所增加。

俗话说，“事不公则心不平，心不平则气不顺，气不顺则难和谐”。近几年，社会各界对分配不公的怨恨已经达到非常严重的程度，洪湖教师停课和其他地方的很多群体性事件，都与此有关。

另外，在县（市）一级，由于人们的社交范围相对狭小，各界名人的出身和背景都在公众视野之中，常说的“官二代”、“富二代”，往往在就业、升迁、经商等方面具有诸多先天优势。人们对这种现象虽不得不勉强容忍，但不满情绪日益加深。

分配不公、阶层固化引发的社会矛盾，在一些地方，已经在不断地集聚发酵，成为燃点极低的火药桶，一旦溅上火星，就可能轰然爆炸。

三、现行“维稳”制度面临严峻挑战

应该承认，洪湖市上访教师比较理性克制，市政府和教育局领导的态度和应对措施也比较务实得体。但是，作为一个县级市，其社会治理框架，和其他地方不会有本质差别。我们在肯定其成功善后的同时，有理由提出更多质疑：在停课以前，教师们的不满情绪和意见是否表达过？政府是怎么回应的？为什么非要等到集众请愿才做出增长工资的承诺？财政收支情况是否已经向民众公开？教育工会作为联系政府与职工的桥梁，起了什么作用？市长答应给教师增加工资，如果涉及到财政预算的变更，是否需要经人大批准？

显然，这些质疑对于县级市来说，确实太苛刻了。除了早一点了解教师的思想动态，早做“维稳”工作这一点以外，他们很难在实践中破解这么多难题，因为这涉及到从上到下的“维稳”体制。

“维稳”，是目前我国社会治理中的一件大事，其中，信访工作居于中心地位。2005年1月，新的《信访条例》颁布实施，各级党委政府按照条例规定，采取各种措施控制上访，解决了一些具体问题。但是，从总体上说，信访形势却日趋严峻，群体性事件频繁发生，“维稳”成本愈来愈高。可以说，多数地方的“维稳”，陷入“按下葫芦浮起瓢”、越“维”越乱的窘困境地。这固然有深刻复杂的原因，但政治压力型的“维稳”体制与市场经济条件下的社会生活不适应，恐怕是主要因素。

从文本看，有关信访、社会治安综合治理等方面的法规和政策，一定程度地体现了民主法治精神，但在实践中，却没有摆脱以向上集权、向下施压的路径依赖，某些学者所概括的“制度性悖论”暴露无遗：政府既希望通过信访这个渠道听取民众意见，又惧怕上访规模过大影响安定团结，所以，在“规范”信访秩序，向访民施压的同时，采用计数排名、一票否决等办法向下级政府施压，千方百计地控制民众上访；主要领导亲自接待上访，使部分具体纠纷得到解决，但却使各司其职的科层制受到破坏，助长了推诿扯皮的官僚主义；层层督办检查，一定程度地促进了上级部署的落实，但却助长了掩盖矛盾、形式主义等不良风气。

在这样充满悖论的制度下，具有某些利益诉求的访民看得很明白：当官儿的最怕百姓到上级乃至中央上访；最有效的上访方式是闹，大闹大解决、小闹小解决，只要闹到位，无理也得利。各级领导机关也清楚，要稳定信访局面，固然要尽最大努力解决问题，化解矛盾，但矛盾是多年积累的，在短期内不可能完全消解；由于体制、政策等多种因素制约，很多问题地方和基层根本无力解决。在上下双重压力下，地方官员和基层干部不得不采取拖延、堵截、打压、收买等饮鸩止渴手段维持表面的稳定。

大量事实表明，现行的“维稳”制度已经全面走向异化。它基本上没有起到社会矛盾“降压器”和社会稳定“安全阀”的作用，而成了加剧社会矛盾的“加压泵”和地方官员非规施政的“催化剂”。如果不进行彻底改革，势必引发越来越多的社会矛盾和更为激烈的社会冲突。

对“维稳”制度如何进行改革或改善，一直存在着不同的甚至截然相反的思路和取向。决策层面临着两难的选择：如果继续沿着强化与加压的思路走下去，必然离民主法治的大方向愈来愈远，迟早会引发严重的社会动荡；如果按照民主法治的方向进行实质性改革，在政治体制和社会管理体制变革难以及时跟进的大环境下，可能在一定时期内导致社会管理弱化或失控。

笔者认为，改革是国家和社会长治久安的根本途径，无论有多少难题，