荣剑：推进党和国家领导制度的改革

作者按：本文以《领导制度改革新机》为题，已发表于《财经》杂志2013年第15期（5月27日），刊发时编辑作了必要的删节。现全文再次发表，以期完整表达文章的主题：回到邓小平的思想路线上来，加快推进党和国家领导制度的改革。邓小平明确提出的党和国家领导制度的改革，应当是一切改革之纲，是经济体制改革和政治体制改革的应有之义，也是解决总体性和制度性问题的根本途径。

十八大以来，重启改革成为社会各个阶层的一个基本共识。在经历了长时期的经济高速增长之后，社会内在的矛盾正以各种前所未有的方式涌现出来，制度性弊端日益显现，以前可以忽略不计或暂时搁置的问题，现在已经迫在眉睫。

社会各个阶层普遍认识到了，必须重启改革，深化改革，才能从根本上解决当前所面临的总体性和制度性问题。但是，鉴于近20年来改革话语的变异，以及在改革话语下所发生的旧体制复归现象，有必要对改革重新定义。当改革话语已经沦为一种意识形态修辞时，必须对改革正本清源。我的看法是，必须回到邓小平的思想路线上来，推进党和国家领导制度的改革。

党和国家领导制度改革的基本纲领

邓小平于1980年8月18日，在中共中央政治局扩大会议上，作了题为《党和国家领导制度的改革》的重要讲话。在这篇讲话中，邓小平从五个方面，系统阐述了党和国家领导制度改革的必要性和重要性，深刻总结了社会主义国家政权建设的历史经验和教训，尤其是对十年文革灾难和毛泽东的晚年错误进行了全面反思，提出了一系列关于制度改革的具体设想和措施。这个纲领性的文献，奠定了中国改革开放的思想路线。

邓小平明确提出，必须进行党和国家领导制度的改革。这抓住了改革的核心诉求。他认为，妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性发挥的制度弊端，主要存在于现行的党和国家领导制度之中，其主要表现是：官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。改革党和国家领导制度，就是要彻底铲除滋生这些现象的制度根源。但是，后来进行的经济体制改革，并没有从根本上触及党和国家领导制度，政治体制改革又迟迟不能进行，则进一步加剧了原有制度的固有弊端。邓小平当时严厉批评的那些问题，如高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众，好摆门面，好说空话，思想僵化，墨守陈规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互相推诿，以至官气十足，动辄训人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法，至今可以说一个都没有解决，甚至愈演愈烈，已到了无以复加的程度。这表明，不对党和国家领导制度进行改革，其他领域的改革都无法深入下去。

之所以把党和国家领导制度放在首要地位，是因为邓小平从文革教训和毛泽东晚年错误中深刻认识到，制度比人更重要，制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性的特点。他指出：“过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”他还特别提到，毛泽东也认识到，斯大林破坏社会主义法制，在英、法、美这样的西方国家不可能发生，但这样的认识并没有阻止他发动文化大革命，给民族带来浩劫。正是通过这些沉痛教训，邓小平告诫全党：“如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现。”

基于当时全党的思想认识水平，邓小平主要是从官僚主义、权力过分集中、家长制、干部领导职务终身制和各种特权现象上，剖析党和国家领导制度的根本弊端；他尤其认为，权力过分集中的现象，即一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，是导致其他弊端产生的总病根。对于这种权力过分集中的制度安排，邓小平说了三个“必然”：“必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等”。为此，他号召全党，改革并完善党和国家各方面的制度，是一项艰巨的长期的任务，改革并完善党和国家的领导制度，是实现这个任务的关键。必须对党和国家领导制度的弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革，只有这样，人民才会信任共产党的领导，社会主义事业才会有希望。

邓小平明确提出的党和国家领导制度的改革，应当是一切改革之纲，是经济体制改革和政治体制改革的应有之义，也是解决总体性和制度性问题的根本途径。当前社会所出现的一系列矛盾，完全是因为没有全面贯彻邓小平的改革思想所造成的，没有继续深化经济体制改革，没有及时进行政治体制改革，尤其是没有进行党和国家领导制度的改革，由此导致了权力失控、腐败恶性膨胀、社会不公加剧和民怨沸腾的状况，执政党面临着亡党亡国的危险。因此，现在亟需回到邓小平的改革路线上来，严肃地认真地分析党和国家领导制度的内在弊端，找到正确的解决办法。

党和国家领导制度改革的核心要求

在上世纪80年代初期，执政党所面临的困境远没有像现在这么严重，党和人民的关系也没有像现在这样离心离德。当时邓小平主要是基于文革灾难和毛泽东晚年错误的历史教训，以及已经显露出来的各种制度性弊端，高瞻远瞩地提出了党和国家领导制度改革的历史任务，认为这个任务在毛泽东时代根本没有完成，而现在完成这个任务的时机和条件已经成熟。

党和国家领导制度的改革，是执政党前所未有的实践，也是一项系统工程，在党的历史和社会主义国家历史上都没有任何先例或经验可以见鉴。邓小平以实事求是的态度，勇于正视党的历史教训，深刻反思党所犯下的错误，着眼于现实中的问题，从不合理的权力结构和制度弊端入手，提出了关于改革党和国家领导制度的一系列设想与措施。其中包括：反对权力过分集中，反对领导干部兼职过多，理顺党政关系，培养中青年干部队伍，解决好党内权力交接，以及反对官僚主义，反对家长制，反对干部领导职务终身制，反对各种特权，包括反对封建主义和资产阶级思想。所有这些设想和措施，都是针对当时执政党所面临的突出问题，不解决这些问题，邓小平认为将直接关系到党和国家是否会改变颜色，全党为此必须高度重视。

改革并完善党和国家领导制度，以什么为尺度呢？邓小平提出了三个标准：在经济上赶上发达的资本主义国家，在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主，造就比这些国家更多更优秀的人才。邓小平明确认为，中国作为一个社会主义大国，能够也必须达到这三条，“党和国家的各种制度究竟好不好，完善不完善，必须用是否有利于实现这三条来检验。”邓小平充分认识到，社会主义的前途和生命力取决于能否实现人民的自由、民主和富强。

现行党和国家领导制度，显然远远没有达到邓小平所提出的这三条标准，相应的规章、法律和制度虽然在形式上都建立起来了，但是在实际的运行中并没有遵循邓小平的基本要求，以民主和法治的原则来处理党内事务、政府事务和社会事务，没有建立起一整套制度约束、法律约束和道德约束的基本机制，以致不可避免地出现了权力失控、制度性腐败和政治信用危机等一系列问题。

薄熙来王立军事件的爆发，突出地表现出现有党和国家领导制度的根本弊端已经到了非常严重的程度。薄熙来在重庆之所以可以为所欲为，王立军之所以可以肆无忌惮地凌驾于法律之上，就在于他们高度集中地控制着权力，在运用权力时不受任何约束。薄熙来作为政治局委员，尊享党和国家领导人的至尊地位，其言行不仅在重庆被奉为最高准则，而且得到整个国家统治机器的背书，执政党的宣传、司法、财政和其他各种资源均被他调动起来，形成对重庆模式的全方位支持。他领导的“唱红”和“打黑”，从一开始起就破绽百出，尽显文革遗风和破坏法治的势头，却得不到执政党从基层到中央的任何批评和制止，任其在错误的轨道上发展下去，直至不可收拾为止。邓小平所批评的党的权力过于集中于第一书记的恶果，在薄熙来那里可谓登峰造极。

党和国家的权力高度集中于个人，超越法律，不受任何控制和制约，是现行党和国家领导制度的根本弊端，是所有制度性腐败的总根源。改革的核心要求，就是要用民主和法治的方式，彻底改造这种高度集中的不受控制的权力结构，着重解决权力的定期授予和权力的可控问题，真正实现权为民所赋、权为民所用、权为民所控。

党和国家领导制度改革的路径与方法

党和国家领导制度的改革，涉及到国家政权最核心的部分，涉及到对原有权力体系的重大调整，涉及到新的权力结构的重新构造，这无疑是一项长期的艰巨的任务，绝无可能一蹴而就。邓小平之所以在1980年就着手准备完成这项任务，一方面是鉴于十年文革动乱之后新的制度建设的重要性和迫切性，另一方面是鉴于这个任务的艰巨性。邓小平清醒地认识到，他在位期间，是完成这个任务的有力条件，可以借助于他的权威和威望，加快改革进程，即使不能全部完成这个任务，至少可以为完成这个任务“奠定巩固的基础，确立正确的方向”。执政党十三大，就是以邓小平关于党和国家领导制度改革的讲话为指导思想，确立了政治体制改革的基本框架，如果不是后来发生的突发事件，党和国家领导制度改革一定会按照十三大的精神全面展开。

现在重启党和国家领导制度的改革，无疑面临着比30年前更加困难的局面。一是邓小平之后的领导人，个人权威不断递减，无复邓小平以一己之力就可开创新局面的威望和能力。二是目前所出现的制度性弊端比30年前更为严重，解决的难度更大。三是新的改革领导力量和依靠力量在现有的权力结构中还难以迅速脱颖而出，制度和人陷于死循环状态。这就是说，党和国家领导制度改革已经错过了最佳时机，现在积重难返，改和不改均面临二难选择。社会流言，改是找死，不改是等死，或许从一个角度反映出改革的艰巨和复杂。

正是在这样一个困难的形势下，必须向邓小平学习，必须回到邓小平的思想路线上来，以大无畏的勇气和坚定的信念，从旧体制中杀出一条血路，坚定不移地重启党和国家领导制度改革。改革不会找死，只有改革才能唤回执政党的新生，重铸执政党的合法性，恢复执政党和人民群众的血肉联系。制度改革是解决中国当前所有政治问题和社会问题的惟一选择。

重启党和国家领导制度改革，首先必须坚持邓小平提出的三条标准：在经济上赶上发达的资本主义国家，在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主，造就比这些国家更多更优秀的人才。这是改革的正确方向。要勇于承认，中国现行制度的民主化还远远没有达到西方资本主义国家的水平，执政党十八大提出以富强、民主、文明、自由、法治、公平、正义、和谐等社会主义核心价值观来建设中国，是完全符合邓小平所指明的改革方向，也符合世界政治民主化的主流。改革必须按照这个方向进行，以人类共同价值为导向，不能有丝毫偏差，否则，就会走向老路和邪路。

其次，依据改革的正确方向确定改革路径，必须坚定不移地走市场化、法治化和民主化之路。市场化导向的经济体制改革已经取得了很大成果，但是还要继续深化，尤其是要对近些年来持续加强的国家主导发展模式进行彻底改革，遏制国进民退的趋势，进一步推动民营经济发展。为保护和巩固经济市场化进程，必须下大力气建设法治国家，树立宪法和法律的最大权威，把权力关进制度和法律的笼子，防止文革重演；同时以宪政民主为导向，改革党和国家领导制度，保证权为民所赋，权为民所用，权为民所控，真正实现政治民主化和法治化。

第三，改革的方向和路径确定之后，还要有正确的方法，要有时间表、路线图和具体的措施。在积累了30年改革经验之后，参照世界先进的政治制度，现在不需要再摸着石头过河了，可以立即实行的有效办法和措施很多，关键在于实施的决心。根据当前所面临的突出问题，先从法治建设着手，加强反腐力度，加快推行官员财产公开制度，进一步开放言论，应是可以做的事情。推进这方面的改革，可以迅速收拾人心，凝聚共识，重建执政党的政治信用，为下一步改革核心权力结构创造条件。

在邓小平时代应当完成而没有完成的党和国家领导制度改革这个历史性任务，再一次摆在了我们现在这个时代的面前。能否完成这个任务，关系到执政党的命运，关系到自由民主制度的建设，关系到人民的福祉，关系到中华民族的伟大复兴。任重而道远，所有中国人都有责任为完成这个任务而奋斗。