邓聿文：机构改革要力戒换汤不换药

新华社最近梳理出了机构改革中四类“换汤不换药”怪象，如改出一批吃财政饭的闲人，少了正式工多了“临时工”，以“改革”之名行“涨价”之实，明放暗收、小放大收，并举了若干实例佐证之。这自然是在呼应李克强总理在国务院第一次全体会议上有关新政府在转变职能问题上绝不能“换汤不换药”讲话的。

机构改革之所以会出现“换汤不换药”情况，根子乃在于政府在机构改革的同时，没有着手推进职能的转变和相应的配套改革，或者政府职能转变的不到位。

形式上看，机构改革遇到的首要难题是人员的分流和安置。很多地方机构的改革，采取的办法是减机构不减人，被裁撤机构人员的待遇和职务一般都保持不变。从减少改革的阵痛来说，这样安排有一定合理性，但也使得对冗员的消化，要付出更多时间，在这一过程中，有可能因为各种原因，最后导致冗员迟迟消化不了，职能迟迟转变不过来，机构又恢复到过去的臃肿状态，什么事都要管，什么事又都管不好。

所以如此，与以下两方面有着直接关联：一是改革由于缺乏全盘规划，导致在遇到利益反弹后，被精简部门的人员只好在行政系统内部消化；二是市场和社会没有发育好，被精简下来的官员和工作人员没有去处，也只好挤到行政系统。其中，后者又是关键。

机构改革是要简政放权的。简政就是按照市场经济的要求和公共行政的标准来塑造政府，放权就是将政府不该管也管不好的事情下放给企业和社会，由企业和社会去行使原先由政府行使的管理权力。这两者是联系在一起的，要简政就须放权，而只有放权，才能更好地简政。但要使简政放权顺利进行，市场和社会就必须能够承接政府转移出去的职能，否则，政府即使想放权，也无处可放。

而目前，我们存在两种情况，一种是机构虽然改革了，但政府该管的事情、该抓的权力一点都没少；或者仅把那些次要的职能和权力下放给企业和社会。另一种是由于政府长期垄断权力，面对突然下放的管理权限，企业和社会不会行使。这两种不论哪种，都会导致机构改革“换汤不换药”。

国务院机构改革要避免出现这类“换汤不换药”现象，就现实地提出了必须尽快落实职能转变的任务，把不该管的微观事项坚决放给市场、交给社会，该加强的宏观管理切实加强，做到事前审批要多放，事中事后监管问责要到位，在更大的程度、更广的范围发挥市场在资源配置中的基础性作用。为此，需要制定一个职能转变的时间表，将该落实的事项，该转变的职能、该下放的权力列出一个清单，向社会公布出来，限期完成，否则问责。

无疑，这要求改革决策者对机构改革和职能转变有高度的历史自觉，不能被固有的利益格局所牵制。在机构改革和职能转变中，遇到利益梗阻很正常，关键是决策者要有决心去打破这种利益梗阻。从现实出发，局部的妥协和平衡是有必要的，但须把握方向，认识到妥协和平衡是为了更好地推进改革，而不是相反。如果把过渡期的一些人事安排和职能变动看做是对既得利益的畏惧，从而延长或固化这种安排，就很难不会使得改革回到老路上去。

除此外，还须加强机构改革的协调和执行力度，协调和执行不力也往往导致改革半途而废。但协调和执行问题关乎改革的方式。改革需依法而行，对政府职能中哪些需要下放的、转移的、增强的，进行科学论证，建立起评估机制，然一旦决定了的事情，就要不折不扣地执行，决不能搞变相执行。

最后，也应完善社会的监督。机构改革的每一步、每个环节，都要向社会公开，让公众知晓，从而使改革处于社会的监督中。这也是公共行政公开透明的要求所在，同时，也是对改革决策者的支援。机构改革和职能转变要做到不打折扣地执行方案的部署，社会监督是极其重要的一点。有了社会的外在压力，再配合内部的严格要求，职能转变就很难象过去一样蒙混过关。

权力总是不愿退出市场的。为此，改革决策者须有坚毅不拔之精神，讲究方式方法，在公开透明和社会的监督中，共同推进改革大业，把转职能这开门第一件事做好。