邓聿文：通往法治之路

“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”――十八大报告

十八大报告把依法治国作为政治改革和坚持走中国特色社会主义政治发展道路的一个重要组成部分，显示了党全面推进和落实依法治国的决心。在保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由的同时，更强调指出，党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法―如此明确的宣示，在历次党代会的报告中绝无仅有，这表明执政党推进建设法治中国的决心。

法治相对于其他突破口来说，确实可能为社会多数人所接受。但这并不是说，通往法治之路就容易走。因为，真正的法治是对政府权力的制约，官员能否自觉接受这种制约，不能低估其困难程度。换言之，在中国，法治建设也很艰难，如果不讲同样艰难的话。

以事实促进观念的转变

相对于过去，中国目前依法治国的水平有了一定程度的提高，至少全国人大常委会早在2010年就宣布建立起了有中国特色的社会主义法律体系，也就是，作为法治国家第一步的“有法可依”大体解决了。但是，现实中以言代法、以权压法、徇私枉法的现象还很严重，尤其是有的地方党组织特别是党的一把手往往把自己凌驾于组织和法律之上，独断专行，它造成的一个后果，就是损害了法律的权威，让人们丧失了法治的信仰。法若不畅，那么，充斥整个社会的，势必是庸俗的关系学和嚣张的权力。

法治首先是信仰，也就是说，让人们尤其是社会的弱势群体和底层民众，相信法律能够为自己主持公道，保障自己的权益。只有这样，人们才会按照法律的规范行事。然而，信仰的形成是要有个过程的，中国目前正处于这个过程中，但离全社会自觉信仰法律遵守法律还有很长的路要走。原因之一是传统中国缺乏法治文化和资源，几千年的中国历史，基本是人治历史，信奉的是权力至上，延续至今。因此，要把对权力的信仰转移到对法律的信仰，它要改变的不仅是人们的思维和观念，更重要的是在现实中，让人们看到权力被法律制约的事实。事实能够促成思维和观念的转变。然而，基于现实条件的约束，我们开启法治进程走的是一条政府推进型的路子。换言之，本该是受到法律约束的权力却被用作推进法治的力量。这就需要权力本身具有高度的自觉性，即自觉尊重法律的权威性，在法律的框架下执政和活动。可坦率地讲，要做到这种自觉非常困难，人的本性总是希望别人受到约束，自己无拘无束。

退一步说，即使政府部门能够自觉做到依法行政，并不表示就没有其他问题的存在。比如，政府部门所自觉遵守的法律，很大程度上，极可能是来限制、约束百姓的自由和权利而不是用来保护百姓的自由和权利的。出现此种现象，与我们的立法模式有相当大关系。现在立法中就出现了备受批评的“部门立法”，即将部分立法的主导权让渡给相关的管理部门，管理部门自然会从方便自己的管理出发，为今后行使管理权留下最大的自由裁量空间，从而导致出台的法律主要不是用来治权限官，而是用来治人管民。这样的有法可依就不是十八大所倡导的依法治国。

类似这种缺憾很多，如立法过于强调社会公共利益而忽视对私人利益的保护；政府习惯于依赖红头文件、政策及内部规定之类管理社会，并作为执法依据；宪法作为国家的根本大法还缺乏应有的权威；审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权的保障还没有完全到位，等等。这都使得法律的公正性还达不到法治的要求，法律若不公正，法治就不可行。诸如此类的问题，乃中国法治建设的困境所在。

补足法治的短板

要跳出这种困境，首先须回到法治的本来含义上，改变各级政府及其领导，尤其是地方和部门领导的法治观念，如十八大报告说的，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。一个社会之所以被称为法治社会，最根本的是因为法被作为社会生活中处理问题的最高原则。因此，法治的实质意义，是宪法和法律成为公共生活的最高权威，任何个人和组织包括执政党及其政府都必须在宪法和法律的范围内活动，必须服从法律的权威，在法律面前人人平等。这就需要我们倡导“治国者必先受治于法”的理念，无论在立法和执法中，都应以尊重和保障人权为自己的最高原则。中国建设法治国家，须以此作为自己的核心价值。

要在立法和执法中贯彻尊重和保障人权的原则，遏制人的自私的因子，根本上有赖于现实中民众对法律不公的抗争和权利意识的觉醒，但是，如果治国理政者和社会精英能够从全社会的整体和长远利益出发，摒弃自利心态和小集团利益，来制定法律，推行法治，那将极大促进法治秩序的构建和法治社会的建立。中国社会非常要有这种超越于本阶层本集团利益、对民族对国家有担当的精英。这就需要开放立法的过程，因此，“开门立法”就变得非常必要。让广大民众特别是法律相对人广泛参与到立法中来，把不同意见吸收进来，拓展民众有序参与立法途径，提升公民参与立法的水平，将能加强规制政府行为的立法，最大程度地增强法律的公正性。

如前所述，尽管我们建立起了有中国特色社会主义法律体系，但对规范政府管理行为的立法还远远不能适应形势的发展需要，大量的内部之“法”损害民众权利，不符合市场经济要求；另外，反映公民基本权利和体现权力制约机制的宪法、民法体系还不是很发达，而以禁止性规范为主要内容的刑法体系却非常健全。如果不能做到依法治权，就无法做到依法治国，要依法治权，则必须在对公民权利和国家权力的关系处置上，把公民权利和政府责任作为立法本位，提倡“公民自治”，尊重个人自由，进行权力制约，将党和政府管理社会的职能和决策纳入立法范围，用法律规范党和政府的行为，建立法律对权力的有效制约机制，使党和政府的决策有法可依，避免政令和决策的随意性，尽快将法律限权不足的短板补上来。

同时，还需要将民主纳入法治轨道，通过国家立法对社会生活中民主的方式方法用法律的形式固定下来，使民主制度化、法律化。例如，制定一系列的条例、规章和法律，保障民众对公共事务和社会生活的民主参与和管理，从而将政府的权力运作严密控制在法律规范的范围内。

监督的法治化

在强化法律对权力限制的同时，监督也要做到法治化，即对国家权力机关、行政机关、人民群众、新闻舆论等监督主体实施监督的范围、方式、内容、职责义务等，应通过国家立法的形式，使之具体化、制度化，以增强监督实施的可操作性，使这些监督职能从抽象的一般性规定中走出来，变成实实在在的法律规定的权利义务。尤其需要强调的是，必须加强人大的监督作用。因为人大在中国是保证人民当家作主的根本政治制度。要使执政党的主张通过法定程序成为国家意志，必须经过人大，所以，需要发挥人大依法行使立法、监督、决定、任免等职权，切实建立起人大的监督权威；另一方面，也要确保国家机关按照法定权限和程序行使权力，健全决策机制和程序。

要保障人们对法律的信仰，司法是至关重要的一环。司法是权利救济和社会公正的避难所。当前，与立法的部门化相比，司法不公的现象也很严重，挫伤了人们对法治的信心。因此，需要加强司法领域的依法独立建设，进一步深化司法体制改革，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权，维护司法公正。作为第一步，可以考虑构建不可随意将党政官员意志强加于法官的制度保障体系。

在中国，要在传统制度结构与人性结构的背景下，完成一个法治秩序的建构，建设法治国家，是一个艰难的长时期的过程。通往法治之路并不平坦，需要披荆斩棘、不屈不挠的艰苦努力。