陈红太：中国政改的“一横一竖”问题――一种新视域下的中国政改思路

一、"有效执政"与"权力下放"

1、分析中国的政改问题，目前比以往任何时候更需要用政经辩证统一思维、也就是"经济政治学"和"区域政治学"双学科视角来审视。为什么呢？因为中国30年多年的改革开放，一方面事实上我们已经建立了以生产方式资本化为主导的市场经济；另一方面区域发展的差距已经形成了事实上的多元化发展格局。同时这种市场经济是在共产党领导下的市场经济，这种多元化格局是在中央集权体制下的多元化格局。这两方面既矛盾又统一的国情和关系，是我们当下分析中国政改问题必须审视的事实基础。

2、中国政改目前最根本的问题，本质上是"两个能否相适应"的问题，或可以形象地比作"一横一竖"的问题。"一横"就是共产党领导或一党执政与市场经济体制机制能否相适应的问题；"一竖"就是地方发展的多元化以及不平衡与一元化中央集权体制能否相适应的问题。

在30年前改革开放初，尤其是1987年中共十三大确定的政改方案，也是"一横一竖"问题。"一横"是"党政分开"问题，"一竖"是"权力下放"问题。1992年中共十四大确立社会主义市场经济体制后，这"一横"问题逐渐转化为"有效执政"问题，"一竖"问题仍为"权力下放"问题。所谓"有效执政"问题，就是共产党的领导与执政，要与建立"社会主义市场经济"体制机制相适应，本质上体现为中共的一党执政要真正回应并满足广大民众对"民生权"与"民主权"及其法治化的不断增长的迫切需要，当然也包括国家政权组织和各类社会组织对法治权限内的"民主权"的实现，实质就是能否实现"民主执政"和"法治执政"问题。而"权力下放"就是为了调动地方和基层的积极性，增强党和国家机关、各类经济社会组织的活力。但目前权力下放必须回应两方面的需要，一是要更加明确赋予地方各级政府依据实践需要和发展差距所进行的各类实践探索的权力，也就是在国家纵向关系上突破一元化大一统的中央集权体制，允许地方独立自主的进行创新探索--这实质是"权力准入"问题；二是要进一步加大各类经济社会组织依据自身能力应获准的"市场准入"和"自治准入"的力度。2012年10月10日国务院发布的《关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》，其中"凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批。"这"新两个凡是"，既确定了权力下放的基本原则；也实际包含着市镇自治的应然逻辑和必然要求。随着中国城镇化程度的不断提高，不仅村社自治需坚持和扩展，市镇自治也将很快被提上改革日程。可以想象，当中国许多发达地区的城市化率达到或超过70%以上或更高，发展多样化的城镇自治不仅会成为一种要求，更成为一种趋势。

"有效"和"放权"，是目前中国政治体制改革的中心任务。"一把手专权的家长制"导致的政治腐败以及对社会不公的放大和"一元化大一统集权体制"导致的对地方以及下级多元化创新发展的权力遏制，这"一横一竖"两大问题所造成的政治体制机制不适应市场经济发展和市场化、工业化、城市化、民主化以及自由和公平发展的需要，已经严重威胁中国现代化建设的可持续发展和民族复兴伟大事业能否最终实现，已经到了"即使改革也可能积重难返"这样一种人人都能看得清楚的危险境地。

二、"资本支配劳动"的企业改制

3、经过改革开放30多年的发展实践，中国的生产方式和经济关系性质已经发生了实质变化。1992年10月中共十四大确定建立社会主义市场经济体制；1994年11月中共十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。这个决定明确了建立现代公司制即现代企业制度的构想，但那时政策导向的重点还主要是转换国有企业经营机制、增强国有企业活力和独立自主经营以及培育和发展市场体系等问题。1997年9月中共十五大，开始突破"公有制"在数量上占主体地位的限制，强调国有经济的实际控制力；并且实际提出了"抓大放小"从战略上调整国有经济布局的方针。1999年9月中共十五届四中全会通过《中共中央关于国企改革和发展若干重大问题的决定》，改革的主要目标是调整国有企业产业布局，坚持"抓大放小"；调整和完善所有制结构，积极探索公有制多种实现形式，实行规范的公司制改革。2003年10月中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，其完善和深化市场经济改革的主导思想则明确以产权改革为导向。主张"大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。"这份文件，实质是我国全面推行生产方式资本化的主要政策依据。正是从这时开始的十六大和十七大这十年间，我国国有企业和集体经济改制的方向，虽然在政策宣示上仍坚持"两个毫不动摇"，尤其是十七大在科学发展观引领下，把创新驱动和转变经济发展方式作为完善市场经济建设的主题，并没有进一步宣示十六届三中全会的"大力发展资本"的提法，而使用了"以现代产权制度为基础，发展混合所有制经济"这样的政策宣示；但事实上，实行以资本增值为导向的雇佣劳动的生产方式，实行以按资本分配为基础的股份制，以及由法人治理结构为企业基本组织形式和运作机制的现代企业制度，也就是"资本支配劳动"，已成为我国十年来企业改制的总特征。

4、现在要改变一种观念，一个国家和社会的性质并不是单纯地由所有制关系、也就是私有制或公有制在市场经济中的比重决定的，最根本的是由这个国家和社会的生产方式决定的。资本主义国家也有国企和公有制，国企以及公有制体量大小还是控制力如何，本质上并不决定生产方式的性质。马克思在《资本论》第一版序言中明确指出："我要在本书研究的，是资本主义生产方式以及和它相适应的生产关系和交换关系。"生产方式的核心内涵是劳动者同生产资料结合的社会方式，实质就是劳动和资本的关系。按马克思的观点，资本主义生产方式就是以资本为导向的雇佣劳动的生产方式。中国目前的经济形态，无论在生产关系和交换关系上资本主导或支配劳动已成为基本事实，还是在所有制和分配关系上都充分呈现生产方式资本化特征。据全国工商联主席黄孟复讲，到2010年，民营经济已占中国GDP总量的55％以上，吸纳城镇就业的80％以上，现在已经形成"国有经济为主导、民营经济为主体、外资经济为辅助"的所有制结构。据中华全国总工会集体合同部部长张建国接受采访时披露的一组数据："我国居民劳动报酬占GDP的比重，在1983年达到56.5%的峰值后，就持续下降，2005年已经下降到36.7%，22年间下降了近20个百分点。而从1978年到2005年，与劳动报酬比重的持续下降形成了鲜明对比的，是资本报酬占GDP的比重上升了20个百分点。"2004年国务院发展研究中心企业研究所在京发布了一份《转型中国企业人力资源管理》报告。这份有效样本为1883家各类中国企业的调查报告显示：中国企业经过20多年的市场经济改革，市场化用人机制正大力推进，企业薪酬按要素分配、向关键岗位倾斜渐呈趋势，总经理与员工平均收入相差3－15倍的企业有1061家，占总样本的61.2％；相差15－20倍企业151家，占总样本的8.7％；相差20－25倍的企业有92家，占总样本的5.3％；相差25－50倍的企业有128家，占总样本的7.4％；相差50倍以上的企业111家，占总样本的6.4％。到2012年10月，人社部劳动工资研究所发布的2011年《中国薪酬发展报告》透露，"十一五"期间，我国上市公司高管年薪平均值由2005年的29.1万元增加到2010年的66.8万元，平均每年递增18.1%。部分行业企业高管年薪已经上千万元，2007年时平安公司总经理年薪即为6616万元，是当年全国企业在岗职工平均工资的2751倍，相当于农民工平均工资的4553倍。几千倍的工资差，加之公有资本实际被当权者掌控，以及私营资本和股份公司的主要股东均为机构投资者和资本家，中国的分配制度事实上已不再是"按劳分配为主体"，股份制就是以"按资分配为主体"。"按资分配"必然造成"穷者愈穷，富者愈富"的态势。无怪乎美国权威民调机构皮尤研究中心于2012年10月16日发表的一项调查，在面对面访问的3177名中国成年人中，"完全认同"或"基本认同"中国正在变得"富人更富、穷人更穷"的受访者占81%。

三、"国体"与执政权主体的变化

5、中国目前不仅生产方式的资本化已经成为事实，实际上人民民主专政的"国体"和共产党领导的执政权主体也发生了实质性的变化。中国自改革开放以来，阶级和政治权利关系有两次大的调整。一次是改革开放初对阶级关系和阶级政策的调整，胡耀邦在担任中组部长时得人心的一大政绩，就是为文革以及历次政治运动中受迫害的人士平反，为各种"地富反坏右"、国民党起义投诚人员、工商业者等摘帽子恢复身份。这些政策调整直接间接涉及几千万乃至上亿人的政治权利。这次调整意味着过去国家依据阶级确定的"人民民主专政"的"国体"内涵发生了变化，除了被判有"剥夺政治权利"资格刑的国民外，其他任何中华人民共和国公民都享有宪法和法律规定的各项政治权利。这与1961年苏共二十二大提出的"全民国家"概念在内涵上实质是相同的。第二次是2001年江泽民提出"三个代表"并在"七一讲话"中，把非公经济的从业人员组成的新社会阶层，认定为"社会主义事业的建设者"，允许私营企业主入党。这一次的阶级关系和执政党政策的调整，其意义不亚于改革开放初阶级政策的调整。提出这一政策当时的依据是，经过90年代中期尤其是1997年中共十五大后提出"抓大放小"、国有和集体经济加大力度改制以来，据2002年底对31个省203万户私营企业主调查的权威数据表明，25.8%的私营企业是从国有和集体企业转制而来；17.4%的私营企业主是各级人大代表，35.1%是各级政协委员，29.9%是中共党员。在这样的私营企业主组成成份下，仍然坚持私营企业主不能入党，已经不符合实际情况。到2010年，中国私企已超过840万户，成为我国最大的企业群体，占全国实有企业总数的74%。许多私营企业主进入执政党内，成为各级人大代表和政协委员，私营企业主已经成为国家政权和执政党重要的组成成分之一。这实质是执政权向社会私营企业主开放。所以2002年中共十六大党章修正案，把中国共产党的性质从"工人阶级的先锋队"，修改为"同时是中国人民和中华民族的先锋队"，大有1961年苏共二十二大提出的"全民党"意味。

四、重塑市场经济与党的执政转型

6、中国以资本化为主导的生产方式和经济关系，如果按其相适应的需求，根据西方发达国家的社会结构和经济政治发展逻辑，中国的社会结构和政治上层建筑也迟早迟晚要逐渐建立起如同西方资本主义相类似的政治法律关系。保障权利和个人自由优先，公权力的民主授权、政党竞争以及分权制衡等等，这些在西方看来作为"普世价值"的政治形式也可能是必然会到来的，因为这是以资本化为主导的生产方式国家对上层建筑提出的必然要求和发展大势。

但中国要搞的市场经济，是在共产党领导下的市场经济，也就是"社会主义市场经济"。共产党领导搞市场经济与资本主义市场经济，不仅要在市场经济的运行机制上体现为政府调控机制不同，还体现在公有制在所有制中的地位和比重不同，更为重要的还要在探索市场经济的功能作用和发展趋向上，区别于资本主义市场经济。比如既可以充分利用生产方式资本化和现代法人治理结构为市场经济带来活力和动力机制，但同时也可以考虑把目前那些基本或完全服务于资本化的公有企业、以及把追求企业经济利益最大化的理性经济人，改变成从性质和功能上兼顾社会利益、民生需要和一般公共需求的企业和公共经济人。即首先从功能上改变国有企业理性经济人性质，使其既具有竞争性和营利性，又具有公益性和国计民生性，如同重庆市探索组建的"八大投集团"和"渝富公司"那样；其次从市场经济的组织形态和运作机制上做到既兼顾社会资源配置的有效性，又可以兼顾劳动价值及其社会价值的有机统一，也就是既发挥政府有规划的配置资源的制度优势并不断提高劳动者对企业公有资产经营过程中的监督权和分配权，不仅要提高劳动在企业分配中的比重，