邓聿文：中国须重拾改革重寻动力

改革拖得愈晚，成本将愈巨大。要走出“转型陷阱”和渐进式改革的风险，必须重新界定政府和市场的边界，约束政府的冲动，这必然是一个包括经济、社会和政治在内的系统的全面的改革，而不会是单一的经济改革。因为只有政治的民主化、经济的自由化，社会的组织化，中产的公民化才能有效约束政府。所以，未来的改革一定要以宪政、民主、法治、市场为目标。

2012年全国两会刚于3月3日和5日召开，从本届政府的任期来看，今次两会实质上带有总结的色彩，因而，人们有理由期待它出台一些不仅于当前，也于中国的长远发展有利的政经等方面的政策和举措，以使本届政府的工作圆满落幕。

先不妨简单回顾和评估一下过去五年乃至十年的政府工作。从经济和社会发展的角度而言，本届政府的十年，无论在经济增长还是改善民生方面，都可能是改革以来最好的十年。经济成功超越日本，“坐二望一”，实现了几代人未曾实现的梦想；此外，在政府财政收入、国民收入、进出口、城市化、社会保障建设、参与国际秩序治理等方面，都有出色的表现和成绩。尤其在本届政府的后五年，面对百年未遇的国际金融危机，果断决策，出台四万亿投资计划和宽松货币政策，挽经济于不倒，在主要经济体中率先走出危机的影响，保持了经济的持续高增长，因此，某种意义上，用“盛世”来形容本届政府掌舵的十年，或许也不为过。

十年辉煌背后的浓重阴影

然而，如果只看到这十年的辉煌一面，可能就会犯片面性错误，辉煌背后的浓重阴影，或许才是中国真实呈现给我们的图景。在这十年里，社会进入大分化、大动荡时期，贫富分化的加剧、食品安全问题的扩散、腐败的泛化、阶层流动的停滞、官民的对立乃至对抗、社会道德的滑坡和信仰的缺失……直至层出不穷的群体抗争，无不给“盛世中国”抹上了一笔浓浓的灰暗之色。有学者就把中国在最近十年遇到的问题称之为“转型陷阱”，意指在这十年里，由于改革被既得利益集团绑架，致使社会不能顺利实现经济发展方式的转变，自身体制与机制的更新进入临界，从而出现经济增长动力不足，经济社会发展畸形化的情况。

中国目前是否存在着这样一个明确的“转型陷阱”，可以讨论。但是，与经济强劲增长不协调的是，改革在这十年里确实有些踯躅不前，则是不争之事实。

今年1月，国务院关于经济体制改革的工作会议提出了当前和今后一段时期改革的重点领域和关键环节，并部署了今年改革的八项重点，它们都是当前我们多数人每天都在谈论和感受到的一些棘手问题，如转变政府职能，深化财税、金融、资源价格、收入分配领域的改革，打破垄断，推进公共服务等，如果单看这次改革工作会议，会觉得政府的改革决心很大，然而，把这十年的改革工作会议提出的问题放在一起，就会发现，十年改革基本原地踏步，某些方面甚至还在后退。

为什么白白浪费了十年的改革光阴，这是我们需要追问的。就改革的时机而言，金融危机的爆发及对中国的冲击，本来为中国改革提供了一个千载难逢的良机。因为从中国改革的历史经验看，改革每有实质性进展，多在社会经济遇到困难的时候。金融危机对改革高度依赖外需的增长方式，转变发展模式，是极好的契机。可惜我们过于担忧经济下滑对社会稳定的影响，从而将很多计划推出的改革举措推后、延宕或干脆取消，甚至把一些本该成为改革对象的东西拿出来作为对抗危机的“法宝”，重拾我们过去熟悉的行政调控和经济刺激手段。正因如此，虽然确保了危机期间经济还在继续增速，但其留下的代价也是巨大的，由于在传统发展方式下将政府刺激经济增长的手段发挥到极致，未来再提高的空间不大，若仍沿袭此种发展方式和手段，今后中国经济增速的下滑必成定局，从而陷入长期滞胀的困境。这在2011年已有明显之表现。

改革遇困的两个因素

反思中国改革遇到的困境，有两个因素不能不提：一是改革向深水区推进后，遇到的既得利益阻力骤然加大；二是由部门主导的改革缺乏顶层设计，排斥公众参与，并沾染了部门利益和色彩。而这两者又是互相影响的，尤其是后者，要高度警惕。

改革固受既得利益的阻扰，但没有部门的配合，既得利益其实是没有那么大的能量阻碍中国改革的。很多时候，是部门假借既得利益不改革，或出台有利于扩充其权力的改革。以民间投资的开放为例，就足见部门主导之改革，是如何拖延中国改革的。国务院在2010年推出了“民间投资36条”，可时至今日，差不多两年时间过去，与此有关的多个政府职能部门，连细则的准备都还未开始。从这个角度看，甚至可说部门也是既得利益的一部分。这也就是对经济社会发展至关紧要的重要领域和关键环节的一些改革迟迟推动不了的原因。

对中国的改革，人们常用“渐进式”一词来描绘其推进路径。渐进式的含义是：由增量到存量、先经后政的过程，也即先在传统体制的外围培育新的市场主体和经济力量，待它生长壮大后，再转向改革传统体制本身。但这是我们今天对改革的总结，在改革发起之初未必有这么明确的思路。更可能的情形是，改革是由各地和各部门自行其是的。换言之，真实的中国改革，可能更接近部门改革，越到后来越是这样，由部门来主导改革的实际进程。改革的决策虽然是由中央做出，但改革思路的提出和对改革的操作都在部门。

对渐进式改革或部门改革，我们当然不能持全盘否定之态度。尤其在早期，由于从易到难，改革减少了社会震荡和失误的风险，同时积累了改革的知识和经验，使之成为激励后期改革的动力和深化的条件。但其缺点当然是非常明显的，这种改革方式缺乏系统性和前瞻性，很多时候都是为解决各种问题而被动改革；也缺乏统筹性和共融性，改革之间常有冲突，从而易形成对前期低成本改革成功经验的依赖，降低对后期成本的承受力，并最终使陷入改革动力不足、自我锁定的困境，形成渐进式改革的风险。

政府未能处理与市场的关系

再深入一步，“转型陷阱”也罢，渐进式改革的风险也好，它们的一个共同特点，在于政府未能处理与市场的关系，严守自己的边界。中国的市场经济不是一个自发演进的过程，而是由一个权威的政府“人为”设计出来的，因而也就避免不了存在设计者自己的利益，尤其是这个权威的政府又是一个传统上力量就非常强大的威权政府时，它是不愿轻易退出经济过程的，只要有可能，就会利用自己的权力资源侵入市场的边界，蚕食市场的成果。由此可见，政府若过于强大，对市场经济的后期发育无疑是个威胁和障碍。

改革拖得愈晚，成本将愈巨大。要走出“转型陷阱”和渐进式改革的风险，必须重新界定政府和市场的边界，约束政府的冲动，这必然是一个包括经济、社会和政治在内的系统的全面的改革，而不会是单一的经济改革。因为只有政治的民主化、经济的自由化，社会的组织化，中产的公民化才能有效约束政府。

所以，未来的改革一定要以宪政、民主、法治、市场为目标。但就当下而言，应把改革的重点放在改变政府的治理方式上，改革不能由部门所主导，减少政府对经济和社会事务的不当干预和管制，将政府垄断的权力下放给社会与市场；松绑民间投资，打破国企垄断，开放金融、文化等各类服务业；建立公共财政和预算民主；加快社会组织的培育、构建公民对公共事务的参与机制，拓宽民意诉求的反馈渠道；改革收入分配体制，缩小贫富差距；以及加强法治建设，使改革在法律的框架和约束下进行，等等。

目前，民间对真正改革的呼吁很高，上述改革若成为今次两会讨论的内容，并在民意推动下，出台实质性改革举措，将不啻是中国改革事业之幸矣。来源：联合早报