「刘向文 王圭宇：俄罗斯联邦反贪污贿赂法及其对我国的启示」正文
【摘要】2008年12月30日，《俄罗斯联邦反贪污贿赂法》公布实施。该法的公布实施，使俄罗斯联邦实现了从“权力反腐”向“制度反腐”、从“分散反腐”向“系统反腐”的转变。该法的立法进程具有四个明显的特点，即在总统的直接推动下进行、循序渐进地推进反贪污贿赂法治、坚持从本国现实国情出发以及力求制定统一的反贪污贿赂法典。了解俄罗斯联邦反贪污贿赂法的立法进程及其特点，分析俄罗斯联邦反贪污贿赂法的主要内容，对我国反腐败法治的顺利开展具有重要的借鉴意义。
【关键词】俄罗斯联邦；反贪污贿赂法；权力反腐；制度反腐
1991年底，苏联解体、俄罗斯联邦独立。伴随着急剧的政治、经济与社会转型，俄罗斯联邦国内的贪污贿赂等腐败问题愈演愈烈。时至今日，腐败问题已成为俄罗斯社会难以治愈的一大顽疾。它严重侵蚀着俄罗斯联邦民主化、法治化和现代化的进程，阻滞着俄罗斯联邦的进一步发展和振兴。近年来，随着经济和社会的发展进步，腐败问题在我国也日益严重。为了顺利解决我国的腐败问题，有必要认真研究世界主要国家反贪污贿赂法治的经验。20世纪90年代初期开始实施的俄罗斯联邦反贪污贿赂法治改革的经验，无疑对我国反腐败法治的研究以及反腐败斗争的开展具有重要的借鉴意义。
一、俄罗斯联邦反贪污贿赂法的立法进程
从1992年拟定第一部反贪污贿赂法草案，到2008年《国家反贪污贿赂计划》[1]和《俄罗斯联邦反贪污贿赂法》[2]的公布实施，俄罗斯联邦反贪污贿赂法的制定颁布经历了“起步”、“推进”和“完善”等三个阶段。
（一）起步阶段（叶利钦时期）
在叶利钦总统任职时期，俄罗斯联邦开始实施反贪污贿赂法治改革。其反贪污贿赂的主要措施如下：（1）拟定第一部反贪污贿赂法草案。俄罗斯联邦独立初期，新旧体制转轨引发的经济危机和政治动荡，造成的思想混乱和法制滞后，导致贪污贿赂之风盛行。贪污贿赂问题日趋严重，不仅破坏官民关系，而且威胁国家安全。[3]在这种形势下，当时的俄罗斯联邦立法机关于1992年拟定并通过了第一部反贪污贿赂法草案[4]。虽然因1993年“十月事件”爆发，整个立法权力机关体系被摧毁而搁置一边，但其规定的诸多内容和制度无疑为俄罗斯联邦反贪污贿赂法治的继续推进奠定了基础。（2）签发关于国家公职人员申报收入和财产情况的总统令。1997年5月15日，叶利钦签署了关于担任俄罗斯联邦国家公务职务的人应当申报收入和财产情况的总统令。俄罗斯联邦政府组成人员不仅要申报个人收入和财产情况，而且要申报其配偶、子女和家庭其他成员的收入和财产情况[5]。值得指出的是，该总统令是在俄罗斯联邦建立国家公职人员收入和财产申报制度, 建立预防贪污贿赂有效机制的首次尝试。（3）颁布第一部俄罗斯联邦政府法。1993年12月12日，俄罗斯联邦以全民公决形式通过了《俄罗斯联邦宪法》[6]。1997年，叶利钦签署总统令，批淮第一部依据上述宪法制定的俄罗斯联邦政府法。该法首次对俄罗斯联邦政府组成人员作出两类限制性规定。其中，一类是限制政府组成人员的权利，另一类是规定政府组成人员必须履行的义务(包括申报个人收入和财产的义务)[7]。
（二）推进阶段（普京时期）
自2000年5月任职以来，普京总统采取了反贪污贿赂的许多措施。由于诸多原因，俄罗斯联邦这一时期的贪污贿赂之风不减反增，反贪污贿赂法治改革在徘徊中前进。当时主要的反贪污贿赂措施如下：（1）成立俄罗斯联邦总统直属反贪污贿赂委员会。2003年11月24日，普京签署第1384号总统令，成立总统直属会议咨询性机构――俄罗斯联邦总统直属反贪污贿赂委员会[8]。该委员会的主要任务，是向总统提出相关建议，以及制定和落实国家反贪污贿赂的政策等。（2）拟定第二部反贪污贿赂法草案。2002年，俄罗斯联邦议会下院一读通过了第二部反贪污贿赂法草案[9]。但是，该草案也由于种种原因被搁置。制定颁布一大批与反贪污贿赂相关的法律法规。（3）在普京总统任期内，俄罗斯联邦制定颁布了一大批与反贪污贿赂相关的法律法规。例如，通过了《俄罗斯联邦国家公务原则法》[10]、《俄罗斯联邦国家公务体系法》[11]、《俄罗斯联邦国家文职公务法》[12]等。其目的之一，是进一步完善国家公务员制度，规范国家公务员的行为，从制度上预防贪污贿赂行为。（4）各级检察机关增设反贪污贿赂立法执行情况监督局(处)。2006年6月，由普京总统提名的俄罗斯联邦总检察长恰伊卡在就职演说中明确表示，检察机关今后的主要工作之一就是反贪污贿赂[13]。俄罗斯联邦总检察院在机构改组中，增设了反贪污贿赂立法执行情况监督局[14]。（5）批准《联合国反贪污贿赂公约》等国际条约。2003年12月9日，俄罗斯联邦签署了《联合国反贪污贿赂公约》。三年之后，普京总统签署了《关于批准联合国反贪污贿赂公约的联邦法律》。《联合国反贪污贿赂公约》的签署，为俄罗斯联邦与世界各国护法机关在揭露贪污贿赂犯罪领域开展协调行动，奠定了法律基础[15]。同年7月26日，俄罗斯联邦批准了欧洲委员会《关于贪污贿赂应承担刑事责任公约》，促进了俄罗斯联邦在反贪污贿赂领域的国际合作[16]。但是，应当指出，履行以上两项公约中所规定条款的工作，当时在俄罗斯联邦国家立法中刚刚起步，直接调整反贪污贿赂斗争的法律依据几近“空白”。
（三）完善阶段（梅德韦杰夫时期）
2008年5月7日，梅德韦杰夫在克里姆林宫正式宣誓就职，成为俄罗斯第三任总统。上任伊始，他就采取种种措施以推进俄罗斯联邦的反腐败法治进程。其中，最主要的措施有下述三个：
1、成立俄罗斯联邦总统直属反贪污贿赂委员会。2008年5月19日，梅德韦杰夫签署关于反贪污贿赂措施的第815号总统令。该总统令决定成立以梅德韦杰夫总统为主席，由19人组成的俄罗斯联邦总统直属反贪污贿赂委员会。同时，首次决定在上述反贪污贿赂委员会中，设立以总统办公厅主任谢尔盖?纳雷什金为首的总统直属反贪污贿赂委员会主席团[17]。
2、批准《国家反贪污贿赂计划》。2008年7月31日，梅德韦杰夫签署第1568号总统令，批准由总统办公厅主任谢尔盖?纳雷什金为首的反贪污贿赂委员会主席团拟定的《国家反贪污贿赂计划》，并于8月5日向社会公布了该计划[18]。《国家反贪污贿赂计划》主要以下四个方面的内容：一是反贪污贿赂的立法保障。反贪污贿赂计划规定，2008年10月1日前拟定并提交《俄罗斯联邦反贪污贿赂法草案》。二是为了预防贪污贿赂, 进一步完善国家管理措施。三是进一步完善培养法律干部的措施以及对公民进行法律知识教育的措施。四是为落实上述措施,而应当首先采取的措施[19]。
3、倡导制定并最终批准《俄罗斯联邦反贪污贿赂法》。2008年12月25日，俄罗斯联邦总统签署联邦法律第273号令，批准了《俄罗斯联邦反贪污贿赂法》[20]。《国家反反贪污贿赂计划》与《俄罗斯联邦反贪污贿赂法》的相继公布和实施，使俄罗斯联邦由“行动反腐”转向“制度反腐”。至此，俄罗斯联邦的反贪污贿赂进入法治化、制度化、系统化阶段。
二、俄罗斯联邦反贪污贿赂法立法进程的特点
分析俄罗斯联邦反贪污贿赂法的立法进程,可以看出, 该进程大致上有下述四个主要特点：在总统的直接推动下进行、循序渐进地推进反贪污贿赂法治、坚持从本国现实国情出发、力求制定统一的反贪污贿赂法典。
（一）坚持从本国具体国情出发
考虑到本国现阶段的政治、经济和社会发展状况，根据当时所面临的主要矛盾并适应国家发展战略目标的需要，是俄罗斯联邦反贪污贿赂法立法进程的又一特点。其主要表现如下：
1、为了解决主要矛盾，反贪污贿赂法第一个草案被搁置。在叶利钦总统任职期间，俄罗斯联邦曾经历了叶利钦为首总统一方和哈斯布拉托夫议长为首议会一方之间、左右两大营垒之间的尖锐对峙以及联邦主体立法大量违反联邦立法的混乱局面。当时的主要任务，是维护联邦统一，稳定国家政局。所以，当时不可能制定出反贪污贿赂法法。
2、在普京时期，尽管贪污贿赂问题已非常严重，但反贪污贿赂斗争没有真正步入法治化和制度化的道路。这也是迫于当时特定政治、经济和社会形势的需要。例如，叶利钦总统任职期间, 联邦主体分立倾向严重，大量的联邦主体立法违反联邦立法，对联邦统一、主权和领土完整造成了严重威胁。当时，在专家学者和选民中，甚至出现了“俄罗斯联邦也会像苏联一样解体吗”的疑问。因此，在这一时期，“围剿”违反联邦立法的联邦主体立法，维护联邦统一，成为普京总统在任期间的首要政治任务。又如，1990-1999年期间，俄罗斯经济连续十年滑坡，导致物质基础薄弱。普京就任总统后，在2003-2005年独联体三国爆发“颜色革命”的背景下，发展经济，以不发长期拖欠的工资和退休金，保证公民的基本生活需要，保持社会基本稳定，始终是国家的重中之重。上述两方面的原因，致使俄罗斯联邦反贪污贿赂法迟迟未能制定颁布。
3、梅德韦杰夫总统上任后，制定颁布反贪污贿赂法的条件已经成熟。其主要表现如下：（1）普京总统时期大力发展经济建设，且在销售油气资源和军火方面获得较多利润,从而在一定程度上奠定了反贪污贿赂的经济基础[21]。（2）普京时期对恐怖主义、民族分裂主义的打击，以及“围剿”违反联邦立法的联邦主体立法, 从而有效地维护了联邦统一，给反贪污贿赂法治奠定了一个相对稳定和宽松的政治环境；（3）俄罗斯联邦的政治体制改革和民主进步，使民众对反腐败法治的呼声和要求越来越高。总之，《俄罗斯联邦反贪污贿赂法》的制定颁布，符合这一时期俄罗斯联邦的国情，也适应俄罗斯联邦国内具体形势发展的需要。
（二）在总统的直接推动下进行
俄罗斯联邦反贪污贿赂法立法进程的主要特点之一，就是自始自终都在总统的推动下进行，或者说是在中央的直接领导下进行。其主要表现如下：（1）在叶利钦总统的直接推动下，俄罗斯联邦于1992年酝酿制定了第一部反贪污贿赂法草案。虽然该法律草案被搁置，但俄罗斯联邦反贪污贿赂法的立法进程己经启动[22]。1997年初，叶利钦总统又在国情咨文中，不仅指出俄罗斯联邦贪污贿赂问题的现状,而且规定了反贪污贿赂的基本方针和措施。由于叶利钦亲自举起了反贪污贿赂的大旗，所以1996年7月16日《俄罗斯报》曾以《总统命令向恐布活动、贪污贿赂和犯罪开炮》的大字标题作了报道。（2）在普京总统的直接推动下，俄罗斯联邦于2002年酝酿制定了第二部反贪污贿赂法草案。该草案的制定，使俄罗斯联邦进一步总结了反贪污贿赂立法的经验教训。普京还于2003年11月24日签署总统令，成立俄罗斯联邦历史上第一个总统直属会议咨询性机构――俄罗斯联邦总统直属反贪污贿赂委员会。该委员会的主要任务，就是向总统献言献策以解决贪污贿赂问题[23]。2004年，普京解散了卡西亚诺夫政府，任命弗拉德科夫为政府总理，加速进行包括国家公务制度改革在内的行政体制改革。其目的之一，也是为了进一步完善国家公务员制度，规范国家公务员的行为，以便从制度上预防贪污贿赂行为。（3）在2008年5月上任后，梅德韦杰夫总统更加注重从制度上开展反贪污贿赂斗争。在组织上，他再次成立总统直属反贪污贿赂委员会；在立法上，加强反贪污贿赂立法的工作。例如，督促制定《国家反贪污贿赂计划》和《俄罗斯联邦反贪污贿赂法》。它们的制定颁布，有力地推动了俄罗斯联邦反贪污贿赂法治的历史进程。
（三）循序渐进地推进反贪污贿赂法治
20世纪90年代初，俄罗斯联邦开始进入全面快速的“社会转型期” [24]。在转型期纷繁复杂的民族矛盾、社会冲突相亘交织的形势下，俄罗斯联邦的政治体制改革却得以顺利进行。其重要原因之一，就是俄罗斯联邦在总结苏联剧变时期激进式改革惨重教训的基础上，向中国学习，坚定不移地走上了循序渐进的改革道路，以避免国家政局和社会的动乱[25]。俄罗斯联邦反贪污贿赂法治之所以能够顺利推进，在某种程度上也是坚持循序渐进型改革道路的结果。其“循序渐进”的特点，突出地表现在以下两个方面：（1）在拟定三部反贪污贿赂法草案的基础上通过反贪污贿赂法。俄罗斯联邦在叶利钦、普京和梅德韦杰夫三位总统长达19年的任职时间里，先后拟定三部反贪污贿赂法草案，并最终在时机成熟时，于2008年通过了反贪污贿赂法。