欧树军：重归家庭: 福利国家的困境与社会治理新模式

来源：文化纵横2011.6

摘要：新世纪第一个十年，穷兵黩武、债台高筑的美国越来越像古罗马帝国，欧洲也深陷史无前例的主权债务财政危机，我国人口的再生产则实现了从"两高一低"模式向"三低"模式的历史性转变，身处时局巨变之中的我们，是时候根据我们的人口模式转变和将来可能出现的财政压力，从长计议一种"家庭友好型"社会治理了。

新世纪第一个十年，穷兵黩武、债台高筑的美国越来越像古罗马帝国，欧洲也深陷史无前例的主权债务财政危机，我国人口的再生产则实现了从"两高一低"（高出生、低死亡、高增长）模式向"三低"（低出生、低死亡、低增长）模式的历史性转变，身处时局巨变之中的我们，是时候根据我们的人口模式转变和将来可能出现的财政压力，从长计议一种"家庭友好型"社会治理了。

人口再生产的"三低模式"

在很大程度上，欧洲财政危机正是始于其人口再生产向"三低模式"的历史性转变。"三低模式"当然意味着社会安全程度更高，公共卫生水平更好，人民生活更有质量；但同时，人均寿命大幅提高，生育率持续下降，低死亡与低出生叠加在一起，导致人口的低增长甚至负增长。

一百多年前，即将完成城市化、工业化进程的列强们还在充分享受人口红利的发展优势，当时老龄人口的比例平均为8.7%，美国只有6.4%，英国略高：7.4%，法国最高12.7%，意大利9.6%，北欧国家中瑞典也非常高：12%。但总体而言，此时的西方还是一个年轻的世界。

因为两次世界大战，在损失数千万成年生命之后，西方的老龄化速度看上去比较缓慢，1930年只有10.5%，1960年才到了14.4%。1960年，大国中只有法国接近老龄社会（17.1%），英国是15.9%，美国13.2%，还算年轻。

1990年，西方世界已经基本进入老龄社会时代，老龄人口比例平均为18.6%，北欧老龄化程度最高，在今天的欧债危机中扮演拯救者角色的德国20.3%、法国18.9，被拯救者意大利20.6%、英国20.8%，我们的近邻日本17.3%，美国16.6%，这个顺序也基本对应各国的"福利国家程度"。

十年前，发达世界在统计意义上普遍进入老龄社会，60岁以上的人口达到五分之一，预计2050年达到三分之一。发展中世界的老龄人口比例均值只有8%，2050年达到发达世界2000年的水平。

老龄化不仅仅是发达国家的问题，发展中国家老龄化的速度和规模都将超过发达国家的水平，1982年第一届世界老龄人口大会的这个判断，在发展中人口大国体现更明显，又因为经济社会水平更低而更严重，很多财政能力虚弱的发展中国家，将没有太多时间建构1980年代在西方发达世界开始的国家协调机制。

2002年第二届世界老龄人口大会再次突出了人类历史上史无前例的老龄化现象：1998年发达国家的老龄人口（60岁以上）已经历史性地超过年轻人口（15岁以下），世界范围内则是2050年实现这个超越。究其原因，主要是因为人口从高出生和高死亡转向低出生和低死亡。在没有发生国家解体、治理失灵、社会失序悲剧的地方，收入中等及以上水平的人群生育意愿下降，而公共卫生水平的提高和医疗水平、医保体系的提升则降低了死亡率。

劳动与退休人口的供养比也反映了这一趋势。1950-2000年间，世界平均的供养比从12：1升到了9：1，2050年将升至4：1。而西方发达世界1980年即达到5：1，2000年为4.5：1，2040年为3：1。也就是说，上班的人负担越来越重了。

养老开支压力与欧洲财政危机

前文提到的国家协调机制，主要指的就是"福利国家制度"，具体而言就是养老保险。养老金在西方的引入，已有百余年历史，经历了一个从自愿到强制的过程。按照时间先后，法国、意大利、比利时、英国、爱尔兰相继引入自愿养老保险制度，这个时期我国清政府已在列强入侵下风雨飘摇。强制养老保险最早出现在1889年的德国，领先其他西方国家二十多年，推行这一制度的铁血宰相俾斯麦于次年辞职下台，但这一制度却得到延续，1910 年就覆盖了53％的就业者。一战前的法国、荷兰、瑞典三国，二战前的比利时、英国、奥地利、挪威、意大利五国，二战后的瑞士、爱尔兰两国，相继推行强制养老保险°

养老保险的覆盖范围逐步扩大。1910年均值只有20％，1935年达到56％，德国为均值超过50％做了突出贡献，到了1975年，已达到93％。北欧四国荷兰、挪威、瑞典、瑞士和比利时则达到了100％。

养老金占退休前工资的比例反映的是养老保障的水平，这在西方发达世界也是逐步提高的。1939年，这个比例平均只有15%，也就是说，如果你退休前每个月工资是100元，你的退休金每个月就是15元；1969年上涨到了平均51元；1980年上涨到了平均62元，英国、德国、加拿大低于这一水平，分别为47元、49元、49元。意大利、法国高于这个水平，分别为68、75元，瑞典最高83元。

自1913年至今，政府的养老金开支占国民生产总值的平均比重也在逐渐攀升。一战后的1920年为1.2%，大萧条期间的1937年为1.9%，二战后的1960年为4.5%，保守主义主导的1980年还在继续上涨为8.4%，1990年为8.9%，1993年为9.6%。1993这一年，法国、德国、意大利等国家高于平均水平分别为12.3%、12.4%、14.5%，英国、美国等国家低于平均水平，分别为7.3%、7.5%。这些国家的养老开支压力越来越大。

长期来看，在发达工业化国家，"福利国家制度"既挽救了资本主义，也挽救了民主，这种双重功效反过来将这项制度固化为一种国家治理结构，由此引发社会开支的制度化压力。养老、医疗、生育、教育、工伤、失业、最低生活保障这些福利项目放大了人们对政府的依赖，也为政治家们带来必需的政治支持，因此，在西方历史上，即使最保守主义的政府也不敢缩减社会保障的主要项目开支，更别提"拆散福利国家"这种雄心壮志了。

在所有开支项目中，养老金的比例最大，这一块开支又随着人口老龄化而增加。尽管如此，由于"福利国家制度"的双重功效，养老金还是被普遍视为政治上不可触碰的禁区，没有谁敢得罪手握大把选票的老人群体。

2011年，世界发达国家的最大俱乐部OECD（经济合作与发展组织）的最新研究表明，1990-2007这十八年当中，30个发达国家的养老金开支总量增加了15%，但是，这些国家的GDP却只增加了6.1-7%。养老金开支成为政府开支中最大的一笔，在政府总开支中的比重平均值为17%。意大利把GDP的七分之一花在这项开支上，奥地利、法国和希腊约为12%，德国、波兰、葡萄牙约为11%，上述国家的政府开支中约有25-30%花在养老金上。这七个国家也是OECD中最老的国家，即，人口老龄化最严重的国家。

而2011年的最新财政风险指数，则将欧洲大国及几个小国尽数列入财政风险高危国家，按照危险程度从高到底排序，包括意大利、比利时、法国、瑞典、德国、匈牙利、丹麦、澳大利亚、英国、芬兰、希腊，以及非欧非亚的日本。也就是说，"笨猪四国"的规模还会继续扩大，不只爱尔兰加入，英国加入，还有更多的欧洲国家也正在主权债务失控的大门外排队等候。

"三高一低"的社会治理模式不可持续

所谓"三高一低"模式，具体是指"高福利、高开支、高税收、低增长"，"三高"不仅仅是财政政策，也是、更主要是社会治理原则，"一低"则是经济低增长，这当然不是一个主动选择，而是一个客观因素，没有哪个政府不希望国家经济持续发展，但同样也没用哪个政府能对此打保票。

欧洲目前的主权债务财政危机也正是其"三高一低"的社会治理模式弊端的长期结果。养老、医疗、（鼓励父母们多生孩子的）正向生育补贴和教育补贴、失业救济、最低生活保障等社会开支的扩张，也就是说，"高福利、高开支"正是人口再生产实现"三低模式"的一个财政后果。另一个财政后果是"高税收"，个人所得税、企业所得税和社会保障税成为OECD国家的主体税种，三项加总不断上升，从1965年的均值43%上升到2006年的61%；另一项主要税源是消费税，分为一般消费税和特殊消费税两类，两类加总略有下降，从1965年的均值38%下降到2006年的30%。

当然，由于较难提高税率，福利开支又因为对选票的政治需求而不断上升，最终就是福利、开支的增长超过了税收的增长，人们从政府福利得来开始多于向政府缴纳的。看上去，这似乎有着无可厚非的政治正当性，但经济缓慢增长或者不增长甚至倒退，加剧了这种社会治理模式的不可持续性。而为了避免损失选票，即使在经济繁荣时期，西欧、中南欧和美国、加拿大、澳大利亚的政治家们也不会触动"高福利、高开支、高税收、低增长"的社会治理模式，国家财政体系的赤字运行获得了持续的动力，公债比重随着老龄化程度提高而加重。

1980年，西方发达世界的人口再生产模式实现了向"三低模式"的历史性转变，"三高一低"的社会治理模式开始拐入快车道。在西方步入老龄社会的第一个十年，1980-1990年十年间，OECD(经济合作与发展组织)国家公债均值增长了14%，达到60.4%。第二个十年，到1997年，OECD国家公债均值升至71%。此后十年，到2007年，OECD国家公债均值升至75%，其中日本、挪威、意大利、希腊、比利时均超过75%，整个欧元区均值为74%，美国73%。随后发生的事情，大家都比较清楚了。

从长时段的历史发展来看，2007年的美国次贷危机成为压垮美国和欧洲赤字财政体系的直接原因。美国一直没有从经济衰退中复苏，而欧洲之所以成为此次危机代价最为沉重的牺牲品，也是因为其内伤实在不轻。而日本公债多为内债而非外债，北欧国家则奉行高福利、高税收政策，德国实为当今欧洲经济的动力引擎，尽管它们的公债比重也不低，但均没有出现美欧如此严重的财政债务危机和社会骚乱。

根据 OECD 2011年9月发布的最新报告，我们可以将人口老龄化与欧洲财政危机关联在一起。经济放缓甚至停滞、失业率高企与"三低模式"相结合，持续拉高公债比重。根据这份报告，34个经济发达国家的老龄化有两个原因，一是低生育率，一是人均预期寿命的提高。2005-2010年间，34个国家中已经有29个属于"三低模式"，平均生育率只有1.69，即每个女性平均只生育1.69个孩子。只有以色列、墨西哥、爱尔兰、土耳其和美国的女性生育率处在临界点2.1或之上。所谓临界点，是指每个女性至少要生育2.1个孩子，才能逐步扭转"三低模式"，渐渐走出老龄社a

两次世界大战结束之后都是西方国家的休养生息期：1920-1929年是黄金十年；1945年到1973年第一次石油危机之间，则堪称黄金三十年。这两个时期的人口平均增长率为3.9%。两个黄金年代经济繁荣，作为政治补偿，民主体制向农民、工人、穷人、女性、黑人等持续提供各种经济补贴，其结果是社会开支逐年递增，财政体系长期赤字运行。

实际上，早有学者指出，公债与民主在西方世界始终相伴而生。1870年，几个主要西方国家处于从农业国家向工业化国家转变的关键时期，当时这些国家公债占GDP的比重就已达到47.9%，其中财政高危国有两个：英属澳大利亚最严重为100.1%，意大利92%。此外，美国为43.9%，英国为40.2%。此时日本最健康，仅有0.6%。

1913年，西方世界公债比重已接近60%的危险值，达59.2%。西班牙、澳大利亚、法国都超过了66%，英国较好30.4%，美国最健康2.5%。1920年，各国公债比重均值上升至66.3%，大国中澳大利亚、英国、法国均超过100%，分别为122.4%、132%、136.8%。1937年各国公债比重均值又飙至78.1%，英国为188.1%，澳大利亚153%，法国137.2%。和平终于没有维持多久，人类历史上规模最大、最为残暴的自相残杀在西方世界拉开序幕。

从1870至1996年之间，美国在西方世界都是个特殊的例外，其财政状况相对而言最为健康。直到1997年婴儿潮一代开始大规模进入退休年龄，美国才步入公债危险地带，为61.5%。

虽然西方国家已经意识到人口再生产的"三低模式"和社会治理的"三高一低"模式带来的严重问题，但悲剧的是，