刘山鹰：威权与民权：中国政治的双重任务

一，中央权威与民众权利的双重塌陷

前教育部副部长张保庆在接受采访时说：“中国目前最大的问题是政令不通，中南海制定的东西有时都出不了中南海。像解决困难学生助学贷款的事情，下边根本就不听嘛，连这样的政策都不执行，还说别的吗？” [①]

张保庆所说的只是教育工作的一个方面，中央政令不通的表现还有很多。比如，国家出台了很多关于加强安全生产的规定，甚至采取了问责手段和组织手段，还关闭了许多民营矿井，企图禁止“带血的GDP”，但挡不住视经济利益为第一的企业的违规生产，也挡不住包括国营企业在内的违规生产导致的安全事故。

再比如，中央一直强调要控制房价过快增长，稳定经济发展形势。地方政府仍然我行我素，恣意妄为，拼命炒作房价，枉顾民生。有的城市房价离奇地日涨两千、三千、四千，地王频现，叹为观止。为达此目的，不惜与黑社会狼狈为奸，野蛮拆迁，酿成一桩桩血案。

除此之外，大建楼堂馆所，公款出国旅游，超标准购买公务用车，公款吃喝等，没有一样不是屡禁不止的。

“政令不出中南海“这句话已经为人们耳熟能详，与此相对应，人们也看惯了“冤屈不出县区乡”这样的政治现实。许多人有冤无处申，正义无从显，“张海超开胸验肺”让人目瞪口呆，“唐福珍自焚维权”接二连三，“孙中界断指自证清白”亦非孤例。“唐福珍”、“孙中界”、“张海超”要想获得公平和正义，就必须以牺牲生命、残害身体作为代价。一出窦娥冤可流传千古，而“唐福珍”、“孙中界”、“张海超”事件之惨烈、之出离人伦道德却转眼泯然尘土，迅速走出公众视线，为何？原因很简单，窦娥冤在那个时代是少见多怪，仅此一列，所以让人惊心动魄、代代相传；“唐福珍” 、“孙中界”、“张海超”在这个时代是多见不怪，此起彼伏，审“怪”疲劳，审“奇”疲劳，诸多“唐福珍”事件的效果便不免只是让人一惊一乍之后波伏水清。没有最惨，只有更惨。在公众的潜意识里，早已经习以为常地认为，下一个，下下一个，再下下一个，在等着他们的关注呢！

我们这个社会，从其物质内容说，这确实是一个人类的社会，一个承载13亿人口的国家。可是从其制度精神道德层面上说，在某些地方它已经退化到丛林的社会，很难看到基于精神道德的规则而建立的规范，以及一个民众可以放心依赖的、公正地保证这些规范得以实现的公共强制力量，这个力量我们称之为政府。虽然这个政府存在，可是民众直接面对的大大小小的地方政府，不仅不能保证公众的生命财产安全，反而成为公众生命财产安全的最大侵犯者。有的利益集团则利用政府的支持，明目张胆地掠夺、抢劫公民财富，在这样的利益格局下，公众能够指望这样的政府站出来主持正义，提供保护吗？

中国目前最大的危机并不是什么经济危机，也不是什么中华民族的伟大复兴所引起的外部力量实施围堵的危机，而是一些地方政治衰败的危机，是无政府的危机，是政府“苛政猛于虎”的危机。这就是这片“神奇的土地”之所以“神奇”的奥秘所在。“苛政猛于虎”的语出者孔子在今天为什么大行其道，一个重要原因是孔子在这个时代是以一个批判主义者的面目出现的，孔子政治学说的最大特色就是施仁政、复周礼。他要求统治者和政府施行仁政，建立像周时代那样良好的政治秩序。

不堪的现实引导我们不得不重新面对政治哲学的一个基本问题，那就是：统治者为什么能统治，被统治者为什么要服从？答案是：“保护――服从”。统治者为什么能统治，是因为统治者为被统治者提供保护；被统治者为什么愿意服从，是因为他们能够从统治者那里得到他们想要的保护，用老百姓的话说就是能够安居乐业。从这个意义上讲，如果联系孔子的主张，那就是“保护”提供“仁政”，“服从”产生“复礼”，因此生成政治秩序。无论中外，这是建构一套政治秩序的基本契约。虽然这个契约并没有明示，但在客观的历史发展中是显然存在的。在“保护――服从”的契约中，违约者往往是统治者，所谓“官逼民反”是也。统治者不能提供保护了，苛捐杂税了，苛政如虎了，使被统治者不能安居乐业了，被统治者就没有服从的义务了，所以就暴动、就起义、就造反、就革命。

二，中央权威与民众权利双重塌陷的原因

这就涉及到一个政府的权威与政治的效力问题。政府有权威吗？政治有多大的效力？权威是政府进行政治统治的必要条件。没有权威，就没有治理。没有足够的权威，就没有良好的治理。

“政令不出中南海”，这说明政府没有足够的权威。接下来的问题是，权威总是相对于某种权威的客体而言的，就是说是指对谁的权威。是对普通民众的权威，还是对于官僚体系的权威。“政令不出中南海”，显然不是指中央政府缺乏对于普通民众的权威。恰恰相反，据中国社会科学院的一份调查，老百姓对于中央政府的信任度和认同度最高。那么，“政令不出中南海”当然就是指中央对于官僚体系的权威不足的问题，它的直接表现就是政令不畅、政治败坏、政治失效。“政令不出中南海”是政府缺乏足够权威、政治失效的一方面，另一方面是一些地方政府对于其治下的民众，已经毫无权威可言。

导致政治败坏、政治失效的第一个原因是部门主义和地方主义。具体化到人群，就是跟各个政府部门建立特殊关系的特殊利益集团和跟地方政府联系紧密的地方利益集团。政令不畅的直接后果是中央制定的法律和政策无法得到有效实施，它的间接后果或者说最主要的后果就是普通大众的利益受到损害，利益诉求得不到实现。所以，人们一方面对于中央政府有很高的认同度，另一方面对于具体政府部门和地方政府认同度很低，视之为贪官污吏的大本营。一些地方的政府和官员甚至成为了人民的敌人。

一个难堪的事实是，虽然部门主义和地方主义在阻挡中央的政令畅通，损害民众的利益，但是中央政府同时又在为各政府部门和地方政府提供合法性支持，因为这些部门和地方政府都是直接或间接由中央政府设立的。一旦因为部门利益集团和地方利益集团与民众发生利益冲突，中央政府站在哪一边就成为一件颇费周折的事情。

政治败坏的第二个原因是一些部门和地方的懒政、怠政。

政治败坏的第三个原因是公共权力的运用逐利化、绿林好汉化。此山是我开，此树是我栽，若想打这过，留下买路财。

政治败坏的第四个原因是一些公共权力已经发展到“合法黑社会”的地步，抢夺、霸占、武力，在官民之间，已经不存在良性互动的空间，一遇事端便出动警力，弹压百姓，草菅人命。在一些地方，政府除了镇压之外，已经表现不出或者说丧失了其他职能。说服、引导、教育、谈判、协商、妥协、调解等这些手段都被视之为婆婆妈妈，主张使用上述手段的官员会被认为缺乏能力和魄力。

笔者下面以三个现象做出分析。

1，高房价与土地财政。现在一种比较普遍的观点是，地方政府之所以抗拒中央调控房价的的政令，把房价抬得那么高，主要是因为分税制造成的。实行分税制后，中央政府占有了大部分的税源，地方税源减少。按照常理，税源减少，地方政府相应承担的公共职能也应当减少。但是，地方政府承担的公共职能不仅没有减少，反而逐渐增加，地方财政不堪重负，所以借地生财，抬高房价，高价拍卖土地就成为弥补财政支出不足的一个非常重要的手段。

如果就事论事，分税制导致土地财政说有一定的道理，这个道理也很能迷惑人。如果把“三公消费”纳入到考虑范围，这个道理可能就很难站住脚了。2005年以来，我国财政行政事业公用经费支出每年增加1000多亿元，2007年以来，该项经费支出已接近9000亿元。传统上，这部分经费被称为“三公消费”，即公款吃喝招待、公车开支和公费出国。9000亿大约相当于全年财政支出的30%。国家行政学院教授竹立家在央视的访谈节目中表示，像美国这样的国家，行政支出占财政总支出比例是9%左右，日本占2.8%左右，发达国家平均占5%左右。另据耶鲁大学陈志武教授介绍，美国政府财政开支的73%用于社会保障、医疗卫生、教育文化等公共产品，行政开支只占10%，而我国政府开支只有25.5%用于社会保障、医疗卫生、文教和科研事业，两者反差太大。

可见，地方政府更多的是把钱花在了“三公消费”上面。这里有一个很奇怪的逻辑，控制“三公消费”和调控房价都是中央政令，两项政令都没有得到有效贯彻。“三公消费”过多导致地方财政紧张，地方财政紧张所以就搞土地财政，抗拒中央政令（三公消费）的结果成为了另一项抗拒中央政令（调控房价）的原因，最后是开发商举行房价登高比赛，民怨沸腾。

2，地方政府债务。中国地方政府债务问题由来已久。尽管现行的《预算法》等有关法律严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债,但事实上各级地方政府大都在不同程度上扩大赤字,举债度日或负债运行,且这些债务大多处于隐性状态。近一年来积聚膨胀的地方政府债务,却成为中国宏观经济中最大的风险因素之一。 [②]

据估算，地方政府各种债务总额在2009年底时，约为8万亿元人民币；考虑到2009年开工的基建项目在今年将进入建设高峰期，对资金的需求会逐步上升，因此2010年地方政府的贷款规模再扩大3万亿-4万亿元也并不为奇。根据这一推算，地方政府贷款规模在2010年底也许会达到11万亿-12万亿元。 [③]

2009年以来，为了最低限度地减少金融危机的影响，中央政府采取了扩大投资等刺激经济的措施。出人意料的是，常常把中央政令打折执行的政府部门和地方政府，这一次为什么那么尊重中央权威，那么不打折扣地执行中央政策，甚至是超计划地执行呢？对于这个问题，大多是从经济和金融风险的角度，或者是从中央地方分税制改革的角度进行分析。从政治角度分析，可以发现这是一种以尊重中央权威方式忽视中央权威的行为方式。在大量的政府投资中，有很多投资其实是无效投资、重复投资。根据行业潜规则，一项本来只需耗资1亿元的工程，最终报价往往是3亿、4亿，有的甚至可以达到100倍以上。至于这些钱最终到了哪里，是工程领域人尽皆知的秘密。政府投资资金的最终来源无非就是来自于人民的税收，民众税负增加，客观上造成民众财产权利受到挤压。

3，驻京办。驻京办的存在及其繁衍壮大，成为了首都的一种产业。从权威分析的角度看，是一种互相矛盾的现象。一方面它显示的中央权威，显示了中央拥有巨大的政治、经济资源，另一方面它又显示了中央权威的衰减。驻京办的存在及壮大，意味着中央的权威是可以“交易”的。这里所说的“交易”，是一种泛化的“交易”，而不仅仅是权钱交易。通过驻京办的公关，中央的政策、项目、投资等源源不断地输向地方。地方的一些违规行为，可能会因为公关活动而得到容忍或者减轻中央追究的力度。那些公关不力的地方，则利益相对受损。这客观上是中央权威的一种变相流失。

三，解决双重塌陷的传统方式

中央已经非常清楚政令不畅、政治败坏的事实及其危害，并且做出了一系列的举措。比如，减少政府层级，省直管县，让中央对于地方的管理更加直接；直接由中央党校举办县委书记培训班，让这些县委书记象征性地作为“天子门生”，直接领受中央政策意图，减少政策传达的损耗；中央向地方派出巡视组，监管地方大员；中纪委、最高检开通举报热线，接纳民众的举报和投诉……这些措施的意图非常明显，就是想克服中央政令受阻的局面，让中央政令和权威一竿子插到底。

这些政策是政治的回归还是政治的创新？事实上，这些政策除了设立网络举报热线之外，与几千年以来的大一统政治格局所采取的控制地方的政策相比没有明显的改善。可以说，自从秦始皇建立统一的大一统的中华帝国以来，就面临着一个集权的中央政府如何有效管理庞大的国土及生活在其上的官员、民众的问题，以上那些加强中央权威的政策也一直沿用，所谓“百代皆行秦政”，决定了这些政策的一致性。就拿中央培训县委书记来说，在封建专制时代，一个县官的任命也是由皇上批准的。也就是说，只要是大一统的中央集权体制继续存在，尽管有各种各样的加强中央权威、防止政治败坏的措施，但政治的周期性衰败和王朝周期律仍然是屡屡生效的。

在一个大一统中央集权的政治体制下，为什么政治的衰败、失效和王朝周期律屡屡生效，屡试不爽呢？如果分析原因，可以发现一个事实，大多数王朝的衰败都是从官员群体的衰败、腐朽开始的，都是从中央政府无力控制它的整个官僚体系开始的，或者说，是从各级官府、官员滋民扰民害民祸民而中央政府对此无能为力、无法控制开始的。再往深一点说，是从整个官僚体系、官员群体与广大民众的矛盾和对立逐渐尖锐，