阿计：改革开放30年民主路线图

30年来，在中国社会先后出现的“法治”、“人权”、“依法治国”、“政治文明”、“以人为本”、“保护私产”、“和谐社会”、“公民社会”等流行话语，莫不源自“民主”这一普世价值的精神滋养，它们支撑着政治变革的渐行渐深，也见证了执政理念和国家价值观的不断成熟。

路线1：“草根民主”，让自治成为公民的生活方式

1980年1月8日，在刘三姐的故乡――广西宜山(现宜州市)屏南乡合寨村，经过村民自发的投票选举，产生了中国历史上第一个村民委员会，村民自治的序幕就此拉开。

改革开放前，由上级钦定领导班子的“生产大队”，是中国农村最基层维系了几十年的组织体制。改革开放后，随着家庭联产承包制的全面推行，集权管理模式已难以为继，而以村委会为载体的民主自治机制，恰恰十分契合新兴的经济变革。正因此，村委会的“创意”被各地纷纷效仿，并很快得到高层认同，最终被1982年通过的新宪法所确认。其后，被喻为“草根民主”的村民自治全面启动。

在中国农村改革史上，安徽小岗村和广西合寨村无疑是最关键的两个地理标记，前者的一纸契约引爆了经济改革，后者的惊天创举则激发了政治改革，它们共同构成了农村改革的两条基本路径。

1987年，经过激烈争议的《村民委员会组织法》以“试行法”名义出台，10年后的1998年，该法经大幅修订后“转正”，村民自治成为不可动摇的法定机制。与此同时，各种民主新机制也在村民自治实践中不断创造，其中最富传奇色彩的当数“海选”。1991年，吉林省梨树县双河乡平安村换届选举村委会时，“不划框框，不定调子”，将候选人提名权完全交给村民，由村民投票决定，这种类似大海捞针的选举模式被形象地称为“海选”。此后，“海选”在各地农村被迅速复制，并在上世纪90年代吸引了无数国际观摩团。而“海选”与“草根民主”亦成为指称乡村民主的两大公共词汇，流行至今。

改革开放30年后，我国农村已普遍完成了六至七届村委会选举，平均参选率约为80%，约85%的农村建立了村民大会或村民代表会议的民主决策机制，90%以上的农村建立了村务公开、村民理财小组等民主监督机制。

与改革开放几乎同时起步的村民自治，彻底颠覆了农村传统的治理模式，让9亿中国农民进入了世界上最大的“民主训练班”，其样板效应，亦开始向城市辐射。

尽管居民委员会在建国后不久就已出现，1982年新宪法和1989年《城市居民委员会组织法》亦将其定位为城市基层自治组织，但相当长的历史时期内，居委会成员一直由政府指派委任。直到1999年6月，沈阳市沈河区首次进行了由居民代表选举居委会的试点，才打破僵局。此后，选举居委会的民主实验在各地此起彼伏，2001年在广西武鸣等地出现的20余次居委会直选试验，2002年在北京九道湾社区举行的居委会大差额直选，2005年在深圳盐田区的居委会直选中爆发的种种风波等等，都曾成为舆论关注的焦点。到2007年底，浙江省宁波市已在全国率先实现了居委会全部直选。

随着城市住房商品化的演进，一种新型自治组织――“业主委员会”浮出水面。1991年3月22日，深圳万科天景花园成立了第一个业主委员会。与日俱增的业主委员会，很快成为城市业主维权运动的组织平台和冲突焦点，呈现出“小区维权”通向“小区民主”的清晰轨迹。其中典型当数2006年发生在北京的“美丽园事件”，围绕着罢免业主委员会、物业公司去留等议题，美丽园小区先后三次投票，民主理念和程序的演练可谓酣畅淋漓。更加耐人寻味的是，2003年深圳、北京等地的基层人大代表换届选举中，一批经历了小区维权洗礼的业主，以自荐参选的方式成功当选，成为从“小区民主”走向政治参与的领军者。

借助基层民主这一平台，新的民主机制也在不断衍生，浙江温岭的“民主恳谈会”，武汉、重庆等地的社区听证、“圆桌会议”等等，都成为推进民主的成功典范。

不可否认，无论在乡村还是城市，基层民主自治都远未达到理想状态。持续多年的宗族势力、行政干预、贿买选票等阴影，在很大程度上已经使村民自治走入了瓶颈期，而“农民素质过低，不适合民主”之类的论调也从未平息。在城市，居委会过于浓重的“行政化”色彩、小区内外部日趋复杂的利益冲突等等，也对基层自治构成了巨大挑战。也正是为了破解这些现实困境，《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》均已列入修法议程。

但更应该看到，城乡基层自治作为改革开放的一个关键指标，已经促使中国社会的基层治理结构由高度集权逐渐转向民间自治，进而对国家政治生态产生了革命性影响。另一方面，随着自治日益演变成公民的生活方式，基层民众的民主意识和技艺不断提高，渐渐成长为合格的现代民主政治主体。这就打开了一条“自下而上”的民主路径，为更广阔、更高级的民主实验和政治改革提供了无限可能性。

只有洞察了这些深刻的变迁和未来的愿景，才能真正理解“草根民主”在30年改革开放历程中的分量。可以断定，城乡基层自治仍是未来递进民主的基本路径。

路线2：为民行权，人大权威全面崛起

相较于近些年“两会”所产生的“眼球效应”，似乎已很难想象30多年前人大制度的凋敝，彼时，人大尽管在理论上贵为国家政体，但历经“文革”浩劫后已几近瘫痪。

基于历史的教训，重建人大这一最重要的民主体制，是改革开放后的必然选择。随着1979年选举法、1982年新宪法等相关立法的出台，扩大全国人大常委会职权、县级以下人大代表实行直选、县级以上地方人大设立常委会等重大变革得以确立，这是推动人大崛起的基础动力，至今仍是政治体制改革的丰厚遗产。2000年立法法、2006年监督法的先后问世，则为人大的两大基本职权进一步提供了制度支持。

1979年7月，全国人大通过了刑法等7部法律，这是改革开放后“人心思法”的第一批成果，并启动了一个延续至今的“立法时代”。到2008年，我国现行有效法律已有229件，地方性法规7000多件，现代法律体系基本成型。从“无法可依”到“有法可依”，人大居功至伟。

更实质的变化是，上世纪80年代中期后，随着政治体制改革的不断升温，人大不再是一个仅具程序意义的“表决机器”，而是真正开始主导立法。1986年，全国人大常委会审议《治安管理处罚条例》修改草案时，爆发了人大历史上第一次激烈的立法争议，导致该法历经三审才出台，成为人大改变“橡皮图章”形象的重要起点。时至今天，凡是部门利益冒头、保护公民权利不力的立法案，无不在各级人大引发争论，遭遇阻击。1999年4月，全国人大常委会审议《公路法》修订草案时，由于委员们普遍担忧征收燃油税将增加农民负担，最终否决了这件本拟通过的法律案，成为人大立法史上的破冰之举。

与人大立法相比，人大的监督、人事任免等行权实践，更令人见识了民主的力量。

1980年8、9月间召开的五届全国人大三次会议上，170多名人大代表就宝钢工程向冶金部提出质询。全国人大历史上的第一起质询案发生在改革开放后不久，本身就喻示着政治正在走向民主和开明。此后，日益增多的争议打破了人代会的“温吞水”状态，频频出现的反对票也改写了“一致通过”的“惯例”。1992年召开的七届全国人大五次会议上，兴建三峡工程的议案引发激烈争议，近三分之一的代表投了反对票或弃权票，以民主的方式对重大建设工程行使决定权，一时传为佳话。而1997年3月召开的八届全国人大五次会议表决最高人民检察院工作报告时，更是出现了1009张反对票、弃权票，占总票数的40.4%。地方人大的行权实践同样精彩纷呈。1985年，湖南省部分人大代表因不满湖南省副省长杨汇泉清理整顿公司不力且对代表质询敷衍了事，提出罢免案并获通过；2000年，广东省人大代表就“四会电镀城”事件质询省环保局，场面极为火爆，并建议撤换省环保局副局长；2001年，沈阳市中级人民法院腐败窝案引发人大代表强烈愤慨，尽管某些领导反复“打招呼”、“做工作”，但市中院工作报告依然在人代会上被无情否决，开创人大监督史上的先河；2005年3月，广州市人大代表在人代会上数次质疑政府预算，掀起轰动全国的“预算风暴”……这些传诵一时的标志性事件，无不见证着人大行权的民主足印。

人大整体权威崛起的同时，人大代表的履职能力、政治勇气亦在成长。1983年的全国人代会仅仅收到61件议案，到 2004年则创下了1374件的历史记录，坊间昵称的“议案大王”、“建议大王”不断涌现；人大制度重建之初，“只说好话”还是人大代表的常态，时至今天，“无畏代表”、“直言代表”、“放炮代表”与日俱增，许多人大代表已完成了从“颂歌”向“诤言”的转型；30年前，人大代表在百姓眼里只是一个荣誉符号，如今，“有事找人大代表”已渐渐成为社会共识。

辽宁省、沈阳市两级人大代表冯有为，数次在人代会表决时孤独地举手，勇敢地投出唯一的反对票；浙江的全国人大代表周晓光自费8000元发布向选民征集议案的电视公告；广东的全国人大代表黄细花、陈雪英在人代会闭会期间，以一纸紧急建议挡住了五大银行的“霸王式收费”……这些富于个性的人大代表不断进入公众视野，激发了全社会对于民主的深层思考。

从历史的观点看，30年前人大制度的凤凰重生，既是改革开放的时势产物，也是中国走向现代宪政和现代国家的一个重要转折点。倘若没有人大的崛起和持续变革，中国的政治改革和民主法治进程必然大大延迟。自然，人大的民主实践并未尽善尽美。如何在人大选举中融入更多的竞争性？如何改善“官员代表”过多的代表结构失衡现象？如何改变人大监督相对乏力的现状？如何妥善“磨合”人大和执政党、人大和政府之间的关系等等，都是人大制度改革不可回避的大问题，也是人大制度既要坚持、也要完善的基本理由。

经历了30年改革风雨后，中国当下已进入深化改革、矛盾凸现的转型期，亟须建立更加完善的政治规则和民主平台，以避免社会动荡甚至是“街头政治”的危险。可以预料，人大的制度变革和行权实践将是今后政治改革的突破口，也是推进宪政民主和现代公共政治的必由路径。

路线3：“控权”、“扩权”，政府权力和公民权利的历史变迁

1988年3月，一位叫包郑照的浙江农民因不服强行拆除其楼房的行政处罚决定，将苍南县政府告上法庭。

这是中国历史上第一起“农民告县长”案，长期信奉“民不可告官”的中国社会为之震惊，更为之沸腾。富于历史巧合的是，此时，为“民告官”提供强大制度支持的《行政诉讼法》正在悄然制定中。

1989年4月，全面确立“民告官”制度的《行政诉讼法》正式问世，这是中国推进政治民主、走向现代法制的里程碑事件。同时也标志着，固守多年的威权主义行政传统开始走向式微，以程序公正、行政民主为核心价值的制度革命拉开了序幕。

1994年，《国家赔偿法》出台，行政侵权的受害者从此有权得到实质性补偿；1996年，《行政处罚法》出台，“十顶大盖帽管一顶小草帽”的荒诞退出历史；1997年，《行政监察法》出台，行政权内部筑起了一道监督堤坝；1999年，《行政复议法》出台，又一条“民告官”道路得到法律确认；2003年，《行政许可法》出台，奏响了“审批经济”的挽歌。此后，《行政强制法》《行政收费法》等行政程序法的立法步伐亦在快马加鞭。时至2008年，《政府信息公开条例》施行，制度保障向知情权、监督权等更高层次的民主权利迈进……

近20年来，由《行政诉讼法》引领的这些制度变革，清晰呈现了“控权”与“扩权”的双重轨迹，所谓“控权”――政府权力日益受到控制，所谓“扩权”――公民权利不断得到扩张。

这些拆筋动骨的制度变革，唤醒了无数公民的民主意识和权利诉求。以行政诉讼为例，《行政诉讼法》施行18年来，“民告官”案件数已超过百万，“民”的胜诉率约为三至四成。时至今天，几乎所有中央部委都曾被推上了被告席，有的甚至被告十多次。而近年来成为公共话题的一些“民告官”案件，诸如2002年的陕西“夫妻居家看黄碟”案，2005年的深圳公安机关悬挂“坚决打击河南籍敲诈勒索团伙”横幅而引发的“地域歧视”案，以及《政府信息公开条例》实施后接踵而至的“信息公开”案等等，无不彰显着公民权利的尊贵，以及平民百姓以法维权、以法“治官”的勇气，对于“惧官”、“畏讼”传统根深蒂固的中国社会而言，这样的变迁在30年前几乎是不可想象的。