何路社：政治稳定论

摘自《中国政治改革常识》

一、前言

天下大治从来就是历代中国政治家的理想，但俗话说“太平盛世”，要实现这个理想，政治稳定是一个必要条件。1989年2月26日,邓小平在会见美国总统布什时就指出:“中国的问题,压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境,什么都搞不成,已经取得的成果也会失掉。中国一定要坚持改革开放,这是解决中国问题的希望。但是要改革,就一定要有稳定的政治环境。”这表明，他的第一追求便是政治稳定。保持中国的政治稳定无疑是顺利实现中国社会主义改革（即制度变迁）的政治前提条件，而政治权威则又为政治稳定的政治前提条件，这便是政治权威、政治稳定与制度变迁三者之间的客观联系。改革以来，在坚持“政治稳定压倒一切”这一重大原则问题上，从邓小平到江泽民再到胡锦涛，三任中央领导集体都一脉相承。最近，十七届四中全会又尖锐地指出：“党内也存在不少不适应新形势新任务要求、不符合党的性质和宗旨的问题……这些问题严重削弱党的创造力、凝聚力、战斗力，严重损害党同人民群众的血肉联系，严重影响党的执政地位巩固和执政使命实现，必须引起全党警醒，抓紧加以解决。”居安思危，政治不稳定乃是当前改革和发展的最大天敌，政治发展一定要把维护政治稳定作为重要目标。

二、当局的理论及实践

在如何保持中国政治稳定的政治决策过程中，有一种观点影响至深，即西方研究政治稳定的权威人物亨廷顿的“政治秩序”论。他在《变动社会中的政治秩序》（1968）这本书中探讨了第三世界国家如何取得政治稳定的问题。立足这些发展中国家的政治实践，他详细分析了政治参与和政治制度化的关系，建立了政治稳定理论的经典分析框架。按照他的看法,政治稳定是公民政治参与程度与政治制度化水平之间的平衡，必须要有确定的政治秩序。他曾说：“我写那本书是因为我认为政治秩序是一件好事。”当时在政治学领域研究第三世界政治的圈子里，正大行其道的“现代化理论”认为：这些国家只要加速发展经济，同时促进政治上实现民主化，就能和西方社会一样，进入经济发达、政治民主的“现代化”社会。亨廷顿从观察中却得出针对现实的隐含意义是：政治秩序本身不仅不能从现代化过程中自动产生，而且实际上正相反，经济发展对这些国家政治发展的影响很可能是负面的，因为经济发展造成原先处于政治之外的社会阶层获得了参与政治的要求和能力及动力。可与此同时，第三世界国家政治参与的制度并不健全。在公民对政治参与的需求爆炸性增长与国家未建立好参与机制的情况下，会造成“制度过载”。其结果就是政治动荡和不稳定，以至政治崩溃。没有政治秩序，不管是经济发展还是社会发展都不可能成功进行下去。只能由政治权威先提供政治秩序这种经济和社会发展所需要的条件。为此他确立了这样一个政治发展战略，即该书中提到的:必须先有权威，然后才能对它加以限制。他还说：“首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序。人当然可以有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序。”亨廷顿的上述“政治秩序”论，在客观上也许支持了政治改革滞后的主张。当然，亨廷顿也指出：“发展中国家公民政治参与的要求会随着利益的分化而增长，如果其政治体系无法给个人或团体的政治参与提供渠道，个人和社会群体的政治行为就有可能冲破社会秩序，给社会带来不稳定”。一旦政治参与的扩大随着经济社会发展而成为一种客观趋势时，只有及时提高政治制度化水平，才能保持政治秩序的稳定。

上个世纪八十年代，中国学界受亨廷顿的影响开始兴起一种新权威主义思潮。1986年初，复旦大学政治系讲师王沪宁写了一篇文章，论述现代化建设过程中的政治集权作用，受到中央书记处一位书记的赞赏，被推荐刊登在中共中央参阅文件上。上海的另一位青年学者萧功秦，也提出了“过渡权威论”思想，反对改革的“浪漫主义”，认为“半集权制”政治体制是导向多元民主的必要过渡性阶段。之后，在全国形成了一场新权威主义论战。当时中国思想界的一些主要代表人物和重要媒体，都或多或少地卷入其中。1989年3月6日，邓小平在听取一位当时的中央主要领导向他汇报思想界流行的新权威主义思潮时，他斩钉截铁地说：“我就是这个主张。”以王沪宁为代表的新权威主义在政治稳定上的主要观点是，推行政治体制改革和推进民主政治中：第一，必须配合中国现阶段的历史、社会、文化条件，不能移花接木、揠苗助长；第二，必须有统一和稳定的政治领导；第三，在中国社会转型过程中，旧的权力结构的权威弱化，已经不能有效地指导和控制社会，旧权力结构还在但权威荡然无存，需要进行结构型调整。新的权力结构需要新的权威，这种权威可以来自于推动民主。

但回顾新权威主义理论二十多年来的政治实践，明显存在着忽视政治参与和政治权威及政治稳定之间辨证关系的缺陷。一方面，确实也有人在中国政治体制改革实践与理论都尚未真正清楚的情况下，就急于冒进，有不注重政治稳定的倾向，新权威主义则将公民对政治的参与限制在十分有限可控的范围内和对体制外政治现象进行压制，以及它实行的准接班人制度与中央集权制，故然有利于维持一种表面的、暂时的刚性政治权威及政治稳定，以保障经济和社会的正常发展；另一方面的代价却是，新权威主义中的“在中国社会转型过程中，旧的权力结构的权威弱化，已经不能有效地指导和控制社会，旧权力结构还在但权威荡然无存，需要进行结构型调整。新的权力结构需要新的权威，这种权威可以来自于推动民主”这番在理论上很到位的观点，实践中并未到位，本可及早进行的政治治理中扩大公民的有序政治参与权利，如在县市地方、国有大中型企业、国有大中专院校……实行直接自由民主政治，启动行政、企业、事业政治治理的分权自治改革，迟迟未能列入政治改革议程，导致集权政治治理下的各种权力腐败现象越演越烈，党委、政府及官员个人的政治权威下降，干群关系紧张，无以维持一方政治稳定。随着这种矛盾和问题的不断积累，稳定的基础已开始动摇，中国政治权威合法性危机日益凸显，正如孙立平所说：“人们对于权威的认同程度在不断下降；党和政府及领导人的威望大不如以前；对抗政府政策法令的技巧已达到炉火纯青的地步；中央政府一些关于国计民生的重大决策无法顺利施行；怀旧心理在一些地方滋生蔓延。更普遍存在一种逆反现象，凡是来自上边的意图、决定，都会引起一种出自本能的反感和自我的抵制。”古今中外的历史经验证明，一个政治体系具有较高的政治权威，不仅可以减少统治成本，使统治更具效力，使政局更具稳定，从而也有利于促进经济、社会的发展。卢梭曾坚定地认为，“公意”是政治权威合法性的基础。温总理也说：“公平正义比太阳还要光辉”。“潮平两岸阔，风正一帆悬”，“吏不畏吾严，而畏吾廉；民不服吾能，而服吾公；廉则吏不敢慢，公则民不敢欺，公生明，廉生威”。没有一定的社会公平，一个政治体系就只能得到少部分人的认同和支持，与毛泽东思想的“团结和依靠绝大多数人”背道而驰，也与三个代表“重要思想”的“代表最广大人民的根本利益”格格不入，其政治权威的合法性是不稳固的，要想持久地维持社会政治稳定也是不可能的。

三、对现状的分析讨论

正确认识与处理好上述政治参与和政治权威及政治稳定之间的辨证关系，至关重要。过于保守地限制政治治理中扩大公民的有序政治参与权利，拖延政治治理改革，从深层、长远看正好会适得其反。政治治理的分权自治即行直接自由民主政治，并让法治来制约自由民主权利，是自由、民主、法治三位一体的直接市场政治。同时用宪政法治或行政法治的手段（即通过立法与司法）调整政党与政府、中央与地方、国家与社会、政府与企事业之间的关系，用自由民主的手段(包括选举自由民主、舆论自由民主……）直接制约监督自治权力的行使。这样，既可以充分调动、发挥和形成政府、地方、社会与企事业的积极性与活力，又能避免对其失控，而且是控制得更为直接有效。与中国当前社会经济发展水平、政治文化传统和国民的素质等相适应，惟有几千个县市地方、几千家国有大中型企业、几千所国有大中专院校……规模范围适中，适宜实行分权自治。县市地方和企事业单位都不是独立的政治实体，也不可能演化为政治实体，这些范畴内的政治改革只能是政治治理改革，其目标是“善政”，并有具体针对各种权力腐败现象的明确目标与特征，只要操作得当，不仅不会影响政治稳定，而是更有利于维护政治稳定。

江泽民同志在十五大报告中早就指出:“我们必须把改革的力度、发展的速度和社会可以承受的程度统一起来,在社会政治稳定中推进改革、发展,在改革、发展中实现社会政治稳定。”可至今仍在持“政治改革不能急，超前了会翻车”观点的大有人在，如萧功秦先生撰文认为（《炎黄春秋》2010年第4期，“从清末改革想到当代改革”）：“清末改革的失败与戈尔巴乔夫在苏联的改革一样，都是属于政治超前型。”主张当前我国的政治改革应当 “走小步，走慢步，不停步”和“步步为营”，这样“更有利于保持秩序的整合状态而减少脱序的风险”。其论点是：“在权威危机的沉重压力下，执政者往往会通过加大改革的幅度与加快改革的速度的‘良好表现’来争取民心；然而，由于执政者陷入权威危机，无力驾驭这种大幅度的急剧改革，其结果就进一步引起社会矛盾与人们的不满，处于这种情况下，清末执政者又会进一步饮鸩止渴地再次加大改革速度，其结果更无法驾驭改革，导致的整合危机更严重，于是陷入恶性循环。清末新政的整个过程就是如此。”大概是为了证明当前政治改革并未滞后，他还说：“中国当下改革过程中是否存在着与清末新政中类似的权威流失问题？我的回答是，至少就我个人的研究而言，中国近三十年经济改革使国力增强，人民生活水平提高与城市化程度的提高，这种实效对执政者权威合法性的增加，应该说是大于改革中出现的腐败与其他各种消极现象所带来的权威流失的。总体上说来，中国当政者现在的权威与1976年时的权威相比，出现了增值。在改革条件下，‘实效’合法性是权威合法性的基本来源之一，研究发展中国家的政治中心的权威合法性时，这种‘实效合法性’的概念具有独立意义。正因为‘实效’是一个不断变化的量，一个政府可能因为其施政的实效而提高了它在国人中的威望，反之亦然。”

对于一个国家的政治改革来说，其应包含着政治哲学、政治体制和政治治理三个部分或层次。但是，改革30年来，我国理论界尚未确立政治哲学、政治体制和政治治理三个部分或层次的基本分野或基本范畴。政治哲学、政治体制与政治治理显然有着明显的区别：政治哲学在理论上具有导向性，但作为意识形态又具有滞后性，政治体制则具有全局性、宏观性，而政治治理只具有局部性、微观性。这些特点，决定了政治哲学和政治体制的改革都要慎之又慎，宁可滞后一些，政治治理改革则相对于政治哲学和政治体制改革可以先行一步，待其取得成功后再进行政治体制改革，最后才是政治哲学的跟进。而行政、企业、事业政治治理改革当然是由中央来决定部署，且也对其具有实际的支配地位。因此，当前我国的政治改革是否滞后，理所当然的应分政治哲学、政治体制和政治治理三个部分或层次来看。这三者之间存在着一种逻辑性的先后次序，政治治理改革严重滞后之下，政治哲学和政治体制改革不能不跟着滞后，否则，若硬要不滞后，那就真正会超前了，风险也真的是不可预测。王沪宁也指出过：在变革社会中维护政治稳态要有一套整体性的政治发展战略，具体内容应包括充分促进新社会秩序的成长，全力促进经济增长和社会发展，积极促进程序性政治民主的发展等。但对于政治哲学、政治体制和政治治理三个部分或层次的政治改革，我们却没有一套整体性的政治发展战略。如当前舆论呼声很高的“官员财产申报制度”，由于政治治理改革严重不到位，缺乏出台所必要的清正廉洁政治环境，风险与阻力均大，使得其一再难产。因为这好比一个人患病后要动手术，需先疗养好身体，否则推上手术台就下不来了。

萧功秦先生关于中国改革过程中是否存在着政治权威流失的分析，仅仅片面地强调甚至夸大了政绩的“实效”合法性。不错，按照唯物史观，政绩的“实效”是决定政治权威合法性的最根本基础，但却决不是唯一决定性的因素。其一如恩格斯在论述历史唯物主义原理的著名信件“致约・布洛赫”中所指出：“根据唯物史观，历史过程中的决定性因素归根到底是现实生活的生产和再生产。无论马克思或我都从来没有肯定过比这更多的东西。