半月谈：任免票决制显现党内民主新动态

为完善干部选拔任用决策机制，提高选人用人公信度，中共北京市委组织部近期印发《关于全面推行干部任免票决制的意见》，要求北京市所有有干部任免权单位的党委（党组），按照干部管理权限讨论任免干部，采用无记名投票方式作出决定。专家认为，任免票决制的推行，将进一步加强对“一把手”的监督，限制其任免权，降低选人用人失误风险。

票决制降低选人用人风险

干部任免票决制是当前深化干部人事制度改革的重点推进项目。国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯说，目前我国任免干部模式主要有两种：议决制和票决制。议决制的程序是先由组织部门考察、推荐候选人，再经过党委等领导干部任免决策机构评议，决定领导干部人选。党委在讨论人选时，一般是党委“一把手”先表态或最后表态，导致干部任免有时就成了“一把手”说了算。

票决制是在干部任免时，对候选人采取无记名投票表决。2003年以来，北京市委全委会先后5次以无记名投票的方式，对12名区委书记、区长人选和10名市政府所属委办局党政正职领导干部人选进行了投票表决。在全委会闭会期间，北京市委常委会讨论决定区县党政正职任用前，用发放征求意见函的形式向全体市委委员和候补委员征求意见。

2009年12月，北京市委出台了《北京市委常委会讨论任免市委管理干部实行票决制的实施办法（试行）》，首次在北京市委常委会上对北京市管干部的任免进行无记名投票表决，并以制度的方式固定了下来。

北京市委组织部相关负责人表示，北京前几年的实践证明，干部任免票决制度的建立，扩大了干部工作中的民主，提高了干部选任的科学性和准确性，扩大了决策主体范围，加强了对领导干部尤其是“一把手”在干部任免上的监督，相对降低了选人用人失误的概率和风险。

差额票决干部“优中选优”

2010年以来，北京延庆县拿出发改委副主任等16个副处级职位先后两次面向全市进行公开选拔，经过笔试面试和组织考察，把每个职位排名前两位的人选提交县委常委会进行差额票决，并产生了最终的任职人选。截至目前，延庆县通过差额票决方式共选拔出23名副处级领导干部。

北京市大兴区2004年以来选择区商务局局长和区教委主任两个正处级职位试行区委全委会差额票决：按照1∶2的比例，研究确定拟任人选和推荐人选，由区委常委会提名，提交全委会审议并进行无记名投票表决。

大兴区委组织部表示，采取差额票决方式任用领导干部，是推动干部选拔任用决策制度改革的突破口和切入点。差额票决扩大了区委委员在干部任用决策中的选择权，拓宽了选人用人视野；差额票决增加了干部工作透明度，打破了干部任用决策工作的神秘感和封闭状态；差额票决也是一种价值导向和行为示范，体现了民主、公开、竞争、择优的原则。

汪玉凯评价说，与等额票决相比，差额票决优点突出，每个委员或者常委只有一票，也就是说书记的一票和委员或其他常委的一票价值相同，差额票决便于每个党委委员或常委优中选优。

票决制成常态，制度待进一步完善

北京市海淀区是干部任免票决制的“先行者”。2009年以来经过三个阶段的探索，海淀区已全面实行票决制。一是探索阶段，即区委任免部分正处级领导干部试行电子票决，共对16名重要岗位干部实行了电子票决；二是推进阶段，即区委任免所有处级干部实行无记名票决，区委常委会已就337名干部任免进行了投票表决；三是全面推开阶段，即区属二级班子任免干部全面实行票决制。

在总结部分区县试点经验基础上，北京市今年7月底在全市全面推行干部任免票决制。汪玉凯表示，北京将干部任免票决制在全市推广，可带动北京的干部选任改革前进一大步。然而，很多区县的票决制是等额票决，差额票决制仅在北京市大兴区等地现身，并未上升至北京市级干部层面。票决制最大的优势就是变“伯乐相马”为“竞赛选马”，等额票决难于体现这种优势，未来的发展趋势必然是形成二选一的局面，进一步加大竞争力度。

“谁来投票，这是票决制的关键点，也在决定着任免领导干部的民主程度。”国家行政学院公共行政教研室主任竹立家说，近年来，我国一直在推动任免干部改革，而票决制是改革的热点。目前，北京市干部任免票决制还限定于党委委员或常委，如果投票范围能纳入一些普通党员，将更有利于提高干部任免的透明度和客观公正性。

公推票决：能否成为官员选拔常态？

改革创新，基层民主的政策空间正在向上拓展

2011年4月18日，已担任无锡市市长8年的毛小平走上了无锡市委书记的新岗位。加上16日刚被任命的宿迁市委书记缪瑞林和南通市委书记丁大卫，江苏省首次通过“公推票决”产生的三位省辖市市委书记已全部到任。

“公推”、“差额”、“票决”，是江苏这次干部选拔任用的三个关键词。

在地方党委换届之年，涉及如此关键岗位的领导干部的差额选拔探索，引起了专家学者的注意。

“过去领导干部的选拔任用不是自下而上，而是自上而下;不是民主选举，而是上级任命;不是公平竞争，而是‘暗箱操作’。近年来情况虽然有所改变，但并不彻底。”长期从事党建理论和权力制约监督研究的空军指挥学院教授王寿林认为，在旧的干部选拔任用机制诱导下，一些人往往专注于研究“官场”而不是“市场”，往往热衷于开发“关系”而不是“产品”，不同程度地助长了跑官要官买官之风。

而此次江苏省三个省辖市市委书记的选配采取公推票决的方式进行，体现了江苏省委深化干部制度改革、提高选人用人公信度的魄力和决心，值得肯定和称道。

近年来，基层党政组织不断运用民主方式来改进干部选拔工作，名称诸如“公推直选”、“公推公选”、“双推双选”、“双推竞选”等，不一而足。北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水博士表示，相比较而言，江苏此次公推票决表现出三点不同于以往之处:一是“省辖市”，二是“正职”，三是“差额”。

“第一个关键词说明官员级别高，选拔竞争激烈;第二个关键词说明岗位重要，权力比较大;第三个关键词其实并不新鲜，关键是全程差额、优中选优。”庄德水认为，在中央加快推进干部人事制度改革的驱动下，用这种公推票决方式来选拔市委书记颇具探索意义。

“这次尝试说明，基层民主的政策空间正在向上拓展，观念限制正被逐步突破，公开选拔干部已成为一种不可阻挡的发展趋势。”庄德水指出。

实行票决，书记和常委都只有一票

据了解，近年来，江苏在干部人事制度领域的改革创新是比较积极的。早在2004年1月，江苏省沛县、金坛市两地同时“公推公选”了县、市长人选。之后，公推公选范围逐年扩大。本次公推票决进一步提升到了地级市市委书记的层面，程序也进一步完善，包括两轮推荐、差额考察和差额票决。

受访专家认为，江苏省此次公推票决实行职位公开、标准公开、程序公开、结果公开，给符合条件的相关人员以平等的机会，扩大了选人视野，拓宽了用人渠道，把干部的优选建立在充足的后备人选基础之上。

首先，省委委员及候补委员、在南京的副省级以上干部、省管领导班子的主要负责人等共222名干部，参加首轮民主推荐，从1127名符合条件的人员中推荐出人选。

接着，在苏工作的中央委员及候补委员、中央纪委委员、省委委员及候补委员、不是省委委员和候补委员的省级领导干部以及正省级老同志等118人，进行第二轮民主推荐，确定六名差额考察人选。这两轮民主推荐主要依据得票情况。

随后，由熟悉党务工作、领导经验丰富的干部带队，对六名人选逐一考察。最后，省委常委会通过差额投票，决定最终的三名人选。

“通过推荐和考察，集中了多数领导干部的政治经验和智慧，使组织能够从不同角度、不同层面了解和掌握每个拟任人选的真实情况，为党委集体决策提供了可靠依据。”王寿林指出。

而最为关键的是，实行票决，书记和常委都只有一票，便于每个常委自由平等地表达意愿，按照少数服从多数的原则形成决策，使集体领导成为一种可量化、可操作的制度，从制度上杜绝少数人说了算的弊端，既有利于堵塞跑官要官买官的渠道，又有利于减少干部任用的随意性和盲目性。

“可以说，通过公推票决产生省辖市市委书记的做法，必将作为深化干部制度改革的先声，在党内民主发展史上留下浓墨重彩的一笔。”王寿林说。

创新机制，增强领导干部听取民意的责任意识

多年来，领导干部选拔任用工作一直受到社会关注，也常被人们诟病，其中原因有两个:一是公开透明度不够，老百姓无法知道领导干部的选拔任用过程;二是选择对象范围过窄，即存在“在少数人中选少数人”问题。

有人指出，从江苏省这次参与票决的组成人员看，基本都是省、厅级以上干部，官员的选用还都是“官意”，缺乏民意。

王寿林分析认为，由省、厅级以上干部参与公推是必要的，因为他们有着丰富的政治经验，与省辖市市委书记的人选又有经常的交往和密切的接触，可以全面了解和准确把握公推人选的德才学识。

“当然，仅此又是不够的。”王寿林表示，按照政治学观点，权力来自谁就向谁负责。在任命制条件下，干部的命运掌握在上司的手里，自然首先要对上司负责;在选举制条件下，干部的命运掌握在选民的手里，自然首先要对选民负责。这就是说，从根本上解决干部对谁负责、为谁服务的问题，还得从制度建设入手。

庄德水指出，要实现“把权力交给制度，将选择留给人民”，让民意在干部选拔中得到充分表达，必须秉持民主政治精神，扩大基层群众和普通党员的知情权、参与权、选择权和监督权，提高干部选拔工作的公开度、透明度和公信度。

“由于干部生活在群众之中，其政治品德、业务能力、思想作风和工作实绩如何，群众最有发言权。”王寿林表示，“因此，对干部的选用要通过民主推荐、民主测评、民主考察，广泛听取各方面意见，包括上级领导、直接领导和周围群众的意见，在此基础上进行分析综合，作出实事求是的判断。这样不仅可以扩大干部选拔任用的民意基础，而且可以形成干部密切联系群众的正确导向。”

“更重要的是，民意表达与民意吸纳是相关的，在重视社会一方民意表达的同时，也要重视党委政府一方民意吸纳工作。”庄德水认为，当前，应不断创新民意表达和民意吸纳的机制和方法，增强领导干部听取民声民意的责任意识，逐步建立健全民意充分表达的制度体系和考核机制，推动民意表达和民意吸纳的实践逐步走上制度化轨道。

解决用人腐败，离不开民主制度与制度民主的统一

在干部选拔工作中，选正确的人与正确地选人同样重要。

在现实生活中，老百姓之所以质疑干部选拔的科学性和公正性，一方面是因为所选拔干部的能力、素质和口碑存在问题，另一方面是因为干部选拔工作本身处于“暗箱”状态。公推票决能否成为根除用人腐败的利器?

公推票决省辖市市委书记是一种新生事物，不可能一出现就完美无缺。受访专家表示，我们从此次尝试中看到了干部选拔成果，但仍需注意，公推票决只是一种具体的选拔方式，在目前反腐倡廉形势下，单纯依靠技术创新是无法完全铲除用人腐败滋生蔓延的土壤的。要解决用人腐败问题，离不开民主制度与制度民主的统一。

“民主范围大小关系到公推票决的可持续性。”庄德水认为，为了扩大民主范围，不能让公推票决局限于党委政府内部，而应成为一项社会工程。有必要让候选人的下属、社会公众和专家学者等参与票决，扩大公推票决的社会参与面。

“这在客观上要求我们按照增加竞争因素，改进公推办法，提高票决规格的思路，不断完善公推票决，切实变少数人从少数人中选人为多数人从多数人中选人，努力提高干部选拔任用工作的科学性和公信力。”王寿林表示。

具体而言，则要从整个选人用人制度改革入手，改变现实中领导干部权力来源的倒置性，让社会公众对领导干部的选拔任用有更多的话语权和选择权，真正形成一种民主、公开、竞争、择优的制度框架；从行政组织文化入手，改变个人专断的作风，提倡民主决策，营造健康民主的组织环境。庄德水表示，为此，要把干部选拔工作程序前移，在充分尊重和听取民意的基础上确定相关候选人，不能由个别领导人说了算。

“要增加竞争因素，让符合条件的人选公开自己的政治观点、展示自己的领导能力以及当选后的设想和承诺，以便为有志之士步入政坛提供展示才华的机会和平台。改进公推办法，将现有的两轮推荐合并，因为这两轮参与推荐的人员代表性大体相当，