段拥军：委员会体制存在的问题及改进的方法

江泽民同志说过，理论研究要以我们正在做的事为中心，着眼于实际问题的理论思考。对于委员会这个政治生活中最常见、最普遍的体制现象，对于这个日常生活中接触最多的社会关系体制，进行一番认真分析与思考，或许对党的建设与社会政治活动合理化具有意义。

委员会体制诞生于革命战争年代，受到那个时代严峻社会环境的影响，遂使其理论上的功能作用同实际表现出来的功能作用大相径庭。本人当过十几年的基层单位的党支部书记，对基层政治活动的实际情况有一些感性认识，所谓委员会制度的实际功能作用不少是我的亲身感受。

为了将人们的注意力集中于体制带来的问题，而不是纠缠于个人素质或个人道德品行的影响，本文假定：委员会成员的个体素质都是合格的，都有按照既定活动规则从事社会活动并取得活动成功的愿望。在这个基础上，让我们看一看，在有着合格成员与合格素质的条件下，委员会体制实际能够体现出怎样的功能。

书记拥有诸多超越一般委员的特权

我们各级党的委员会委员包括各级干部，由于没有严格的任期，经常处在争取连任的状态，即所谓“末日心态”之中。在国外竞选年才会出现的现象，我们这里几乎天天存在，或者说年年存在。换句话说，争取权力与保住职位的斗争，在我们社会不分时间地点、贯穿于政治活动的始终。

与干部任期的不确定同时存在的，是干部政绩评价与职务变动的不确定，任何一种情况，不论是一次不好的民意测验，一个属下不屈不挠的上访，还是一个影响较大的负面新闻，或者一个不合时宜的发言表态，抑或一个要命的统计数字，甚至一次惹领导生气的意外事故等等，都可能使你下台。

有鉴于此，一个有经验的书记，必须随时注意委员们的思想动态，注意其治下百姓的政治动向。看一看有没有胡扯八道乱发牢骚的，有没有上访告状的；委员中有没有私下抱团的，场部的电视新闻记者有没有盲目报道的。这在过去统称为“阶级斗争新动向”，现在这个名词不兴提了，但事情却还得更加认真的抓不可，否则就会有麻烦。

在委员会实际的政治运作中，书记有着超乎于普通委员的诸多权力，使得其在委员会决策以及委员自身的去留上，有着决定性影响。在实际决策（这个决策包括：职务分工与工作授权，包括新人进入委员会与老人离开委员会，下级干部的任命，各委员的工作评价，重大政策或日常事物的决策等等）过程中，书记可以有各种办法按自己的意见办，因为他有着其他委员所不具备的诸多体制性权力：

（1）按规定，各级党的委员会实行集体决策，书记只是召集人。但事实上，什么事情由委员会集体决定，什么事情由书记自定，或者由书记与其他副书记委员个别决定，一般由书记说了算。也就是说，委员会是集体决策组织不假，但决策什么或者说集体能够参与什么样的决策，决定权在书记手里。

（2）书记可采用个别谈话谈心的方式，摸清各委员的决策态度和思想倾向，征求各个委员对自己意见主张的看法，以争取他们的支持。而其他人包括副书记，均不能采用此法，采用即为非组织活动，或称阴谋活动。

（3）书记实际决定着会议的召开方式、程序。是召开全委会还是召开常委会，召开支委扩大会还是召开党员大会，抑或是召开党政联席会，书记可以根据不同的情况自由确定。一般说来，什么范围的支持率高，就召集什么范围的会议。比如我的习惯就是：群众比较欢迎的事情交职代会讨论决定，群众争议或反对声比较大的问题采用支委会研究，支委会也难以通过的事情，就采用我与行政领导两人商量决断。

会议发言的先后顺序，究竟是先由书记作定性或倾向性的发言，还是先由委员们各抒己见，亦由书记说了算。即使委员会讨论发言，究竟由持哪一方观点的委员先发言，持哪一观点的人有更充分的时间准备发言，也由书记说了算。谁都知道，得到充分准备与宣传解释的决策方案，同委员们很不了解甚至搞不清楚是什么意思的方案，其在讨论通过中的命运大不一样。

（4）书记还掌握着开会时间与各委员工作安排的确定权，因而实际上哪个委员能参加会议，哪个委员不能够参加会议，亦由书记说了算。会议可以在某些委员外出不能到会的时间召开；也可以安排某些委员外出工作，以排除我们常说的“捣乱分子”的干扰，使议题得到通过。解决书记议题支持率不够的问题。

（5）书记掌握着各委员工作评价、书面鉴定以及上级评价的权力。给各委员作评价和鉴定，向上级汇报各个委员的工作思想情况，是书记的基本任务之一。而普通委员向上级汇报其他委员或者书记副书记的情况，则属于越级反映问题，系变相告状，属非常情况下的非常行为。

（6）此外，书记还掌握着委员会决议的组织实施权，他可以拖延任何一个得到多数委员拥护而自己不同意的决议的实施，从而使得该决议因事过境迁失去意义。他也可以采取不配合、不使劲、不给予必要的财力物力支持的手段，使某项决议的执行效果达不到预期目标，或根本难以执行下去而不得不放弃。

虽然所有的委员都是由党员大会或党代表大会选举产生的，但实际上，一个人能否当得上委员，往往取决于书记的意志和选择。作为一个委员，你能不能提出不同于书记的独立意见，以争取大家的支持，获得委员会的通过，使自己的意见成为委员会集体的意见。这种可能性很小。由于书记实际上掌握着各个委员在委员会中的分工、权力地位和职务升迁，甚至在很大的程度上决定着委员的任免，所以，普通委员一般是没有表达自己独立意愿和追求的自由的。

当然，书记能够支配委员，或者说书记能够有效的控制委员会，也是今天我们这个议行合一的体制开展工作的必要前提。由于理论上的集体领导，书记在委员会中的权力大小也存在不确定性，即使你拥有了确定的书记位置，能否获得相应的权力，往往依赖于你控制下属和左右的能力。下属不听你的，你的权力就是空的。

所以，一个书记开展工作的第一步，就是要制服手下或控制住委员会，这样才能说什么是什么，干什么成什么。不过，话说回来，有了上面所说的那些权力，做到这一点并不难。

我们为什么喜欢用一些溜须拍马的人，因为上级一旦来人检查工作或听取反映，这样的人会马上站出来说你想说的话。在委员会开会时，你书记提出个什么东西，他们马上嚷嚷着支持，使你的方案顺利通过。没有这样的人，一个委员会总是讲实话、讲问题、有自己主见的人，你提个什么玩艺儿都通不过，那么你这个书记如何当得下去。老实人、实实在在的人，虽然干工作可以，但往往认死理、没有眼色、哪壶不开提那壶；有主见的人，又往往野心勃勃、难以管束。所以，虽然人们一般都不喜欢阿谀奉承、哪个领导来捧哪个领导的人，因为心里清楚得很，他日你若下台，拥护新领导、批判老领导的还是他。但是在今天这样的体制规则下，不用这样的人不行呐！不喜欢也得用。

书记赞同的观点在委员会决策中占统治地位

为什么在委员会决策中，总是一种观点占上风，相反的或者与书记观点不同的政策主张总是很难提出，亦很难成为委员会的主流观点。这是因为，在我们的政治活动中，不同观点的分歧争论，往往同对一个人的政治支持或反对联系在一起。在我的支部里，支持我的意见和观点，在很大的程度上是政治上支持我的表现。因为从理论上讲，我能不能当上书记仅仅是委员会分工投票的结果。所以每个在委员日常决策上支持我，包含了对我的能力与威信的正面评价，也包括对委员会既定分工决策的认可。

这一点，委员们也很明白，他们往往为了表示政治支持而决定自己投赞成票还是投反对票，不会过多考虑政策观点自身的正误。为了不至于产生争权或另立山头的嫌疑，他们即使有了不同于我的意见观点，也不大愿意冒风险提出来，更不愿意坚持它。书记同上级领导的关系与委员同书记的关系极为类似，采取与大书记或上级领导不同甚至相反的政策观点、政治行为，等于政治上反叛，等于公开宣布自己对上级领导政治上不支持，这显然是犯大忌的。

所以，在我们的政治生活中经常见到：观点不在于正确与错误，而在于谁提出来。强有力的政治对手提出来的观点，再正确也必须坚决批倒批臭。无足轻重的小人物提出的东西则可能很容易获得通过。有经验的委员，一般会把自己的意见想方设法变成好像是书记自己提出来的，变成书记的挚友提出来的东西，这样往往能使意见建议得到顺利通过。

我们的政治活动还有一个很大的特点就是它的不安全性，即从事政治活动的人实际上从事着一件风险性很大的工作，一旦失去权力将会失去一切：工作岗位、社会地位、相应的福利待遇、子女家属的前途甚至自由。虽然改革之后情况已经有了很大改变，但一定意义上说这样的风险依然存在。一个人的下台意味着你所代表的政治势力的下台，肃清流毒的行为肯定会伤及一些无辜的支持你的下级、同僚。纪委会发现你数年以前的腐败行为，组织部门会发现你的老婆孩子是“走后门”当上干部的。

对一个事物做出理性判断，需要有一个前提，这就是：决策的风险是必须有限的、可预期的。就如同我们下象棋，对弈双方所以能比较开脱，所以能够做出合理的的棋路选择。就是因为一个人输了棋，往往只是在有限的范围内遭受了失败：丢了点面子、损失点金钱等等。但在实际生活工作等许多方面，均不受输棋的影响。这样的情况使得对弈者在下棋的时候，不会因担心失去一切或因担心风险不可预测而影响正常的思维判断。

过于严重或过于不可预测的政治风险，对于从政者政治活动的理性判断、理性行为亦有非常重要的影响。假定一个人失去权力没有今天这么大的政治风险，其正常社会生活不会受到太大的影响。在书记的位置上犯了“错误”，可以继续当委员；政府官员不干了，可以从事社会或企业方面的工作；自己没有权力了，家庭成员和亲戚朋友生活工作前途不会受到太大影响。那么，人们在做出政治决策和政治行为选择时就不会有那么大的心理负担，就会少一些合理决策以外其他因素的考量、影响。

我们各级委员会的工作为什么好刮风

虽然政治活动的成绩衡量很不规范，干部任免升迁的具体条件和标准亦经常发生变化，但是评价和任免干部的关键在党政一把手，在于一把手的印象、看法、意见、态度，这一点是多少年来始终未变的。所以，理解领导思想实质、态度倾向，理解领导意图、急领导之所急、想领导之所想（其最高境界是理解领导没有表达出来的意图），往往是得到领导赞许或重用的前提。

工作上刮风跟风，首先意味着兴师动众讲求形式；其次意味着随大流、鹦鹉学舌、缺少创新，不是根据自己工作的实际需要来解决问题。这种做法对于工作、事业的成效而言，效果向来不好。为什么各级干部均好此道呢？就是因为，这是吸引领导注意力最有效最常用的方法，也是表达下级对上级领导政治支持最简单的方法。

政治上闻风而动、随大流，即使你缺乏远见卓识，不能预见领导的长远意图，也不会因为“无动于衷”、“闻风不动”，而被指责为立场态度有问题。更比逆大势、走歧路，而被指责为成心拆台、心生异志要好。是否跟风、是否闻风而动，是下级对上级领导是否拥护的最重要的表现。闻风而动，体现了下级官员的“紧跟”态度，紧跟是政治上全力拥护、坚决支持的主要指标。反之，逆潮流而动，将力气用在跟风以外的方面，即使你真正替领导着想，你做的事真正对事业有好处，历史证明你是正确的，但也终于免不了轻则被误解，重则被看作政治反对派的后果，政治风险深不可测。

讲到这里，人们一定会问，同样的体制为什么在战争年代会更多的体现出集思广益、群策群力的功能，其决策能够更好的反映多数委员的意志、反映实际情况、反映群众的要求与呼声，而在和平年代却做不到呢？这是因为，特殊的外部环境有力的制约了独断专行与形式主义的发展程度。社会上多种政治力量的激烈竞争，使党面临若不能提出和反映人民群众的愿望和要求，就会失去群众的支持的风险；而失去群众，不仅会失去军队、失去地盘，甚至会失去一切。

那个时期党的各级干部，虽然也是个人说了算，为什么能较好的听取不同意见，能够特别小心的避免决策失误？主要是因为：战争年代，干部的权力完全取决于决策者的正确判断与扎实有效的工作，一旦判断失误或工作没有做到位（不要说弄虚作假了），其失去的就不仅是自己的权力（失去控制地区进而失去政权、失去军队进而自动降级），而且可能是自己的性命。正是这样严酷的现实，使个人说了算的武断作风较少表现，