梁治平：2014版法治地图探径

党治和法治是两件事，法治有独立的渊源，党治不以法治为条件，逻辑上如此，事实上也是如此，至少过去是这样。

新民说文化沙龙法治的突破

深圳福田 第4讲

2014版法治地图探径

时间：2014年11月17日(周一)14：30

地点：福田会堂

梁治平，著名法学家，中国艺术研究院中国文化研究所研究员，“法律文化论”开创者。

梁治平：大家都知道，刚刚结束的中共十八大四中全会，是以“法治”作为它的主题的。这在中共历史上，还是第一次。因此，无论后人怎么评价这次会的历史意义，它在当下的重要性是毋庸置疑的。根据这次会议的决定，12月4日将成为“宪法日”，这个具有象征性的日子马上就要成为现实。另外还有许多决定，它们的落实需要更长时间，但也不会太久。重要的是，会议《决定》提出大量的改革举措和政策，即使讲原则问题，也不只是口号和宣示，它们的含义会在具体的制度和程序里体现出来，从而改变我们的社会，影响我们的生活。此外，《决定》中有些内容，还可能直接影响到在座的各位正在从事的工作，因此值得我们去关注。

今天的报告分三部分。先简单交待一下我讨论问题的视角和方法，然后对这幅“法治地图”作一个大体的浏览，最后是对里面的问题作一点梳理。

我们要浏览的这幅“地图”由三个文本构成：《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报》、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》。核心部分是《决定》，《公报》是《决定》的简版，《说明》嘛，如其名称所示，就是关于《决定》的说明。《决定》像一幅蓝图，但也不仅仅是一个蓝图，因为它不只是一种对远景的描绘，它也是一个路线图。文件规定的很多改革举措，都是有时间表的。它提到的很多问题，又是目前存在的。所以我就以“地图”为喻。

《决定》出来之后，有各种不同的反应。我做了一个简单的分类，当然这不是一个完整的、唯一合理的分类。有三种人，三种做法：

第一种，保持政治正确的宣传造势者。主要的做法是以领会文件精神为主旨的释义。其中新意不多，对我们认识现实帮助不大。它也不会去考虑文本自身有无紧张关系，如何消解其中的矛盾。

第二种，我称之为批判的教条主义者。它虽然是批判性的，但却是教条主义的。也就是说，它开展批评所取的，是一个外在的和教条式的标准。不符合这个标准的做法，都被认为毫无价值。这种人其实是拒绝深入中国社会内部，因此也就无法对中国的情况作出正确判断。

表面上看，上面两种立场正好相反，但它们有一个共同点，那就是政治化，意识形态化，因此，都比较脱离实际。

第三种，注重学理的观察者。这种立场可以出自不同学科，比如政治学、法学，或者社会学，可以使用不同的方法，但都不是意识形态的，不是出于特定政治目的。它的兴趣是学理性的，所以保持开放的立场。不预设结论。

我下面要做的，就是这样一种观察，更具体地说，我取的视角是“内在的”，我采用的方法，可以说是描述的。

所谓内在的视角，就是从文本自身的概念、命题和主张出发，去展示文本内在的逻辑，包括其中内含的紧张关系，或内在的矛盾。所以，我不赞同“批判的教条主义者”的外在式批评。我所谓描述的方法有两层意思。第一层意思是相对于“规范的”而言，就是尽量去呈现对象的本来面目，而不是急于下判断，表达个人的好恶。它的另一层意思是相对于“理想的”而言，就是说，它的描述不能只限于文本直接呈示出来的这一部分，也要照顾到隐藏在这部分后面的秩序，要对完整的图景做所谓现实主义的还原。如果还用地图来比喻的话，我的方法就是：以绘图师为中心，沿着绘图师勾画的路线行进，观其形貌，通其关节，察其难易，展开探索和发现之旅。

现在，我们就分两步来看这幅“地图”，先看一级目录，观其概貌，然后进入二级目录，浏览一下“路边景致”。一级目录分七节，(播放PPT)第一部分总论“社会主义法治”，包括基本思想、总目标和基本原则，下面再谈。第二部分讲立法，把宪法的实施和监督放在第一位，非常值得关注。过去很多人，包括海外的学者，批评中国的宪法，说这个宪法写得不错，很多公民权利都有，但这个宪法没有牙齿，是纸老虎，无法实施。这里特别强调“依宪执政、依宪治国”，就需要解决宪法实施问题。其他方面，比如像加强重点领域的立法，内容很多，关涉“社会民生”的很多重大问题都被列入这个部分，具有导向意义。

第三部分，“深入推进依法行政，加快建设法治政府”，涉及的是行政方面。中国政府是个大政府，管的事情多，活动范围大，政府人员也极其庞大，那么，如何制约、监督政府权力，依法行政怎样展开，都是很重要的问题。这部分谈到“强化对行政权力的制约和监督”，还有“健全依法决策机制”，强调行政决策的合法性，都很值得注意。

第四部分，“保证公正司法，提高司法公信力”，专门讨论司法。我首先注意到的是第一项：“完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度”。这是法治国家很重要的一个环节，因为，保证检察机关严格执法，尤其是法院公正地适用法律，关系到法律权威最终能不能树立，进而关系到法治的成败。这对中国是一个很大的挑战。

第五部分，“增强全民法治观念，推进法治社会建设”。这部分有很多内容，不单是讲“普法”，而且，即使讲“普法”，也和以前讲的有所不同。有些部分的内容，比如“推进多层次多领域依法治理”，透露出一些新思路，也涉及一些新的问题，需要进一步去了解。

第六部分，“加强法治工作队伍建设”。这是老提法，不是法学界喜欢说的“法律人共同体”，其中的不同，下面有时间再作分析。

第七部分，“加强和改进党对全面推进依法治国的领导”。这里专门提到“党内法规制度建设”，实际引出了一个问题，就是党法和国法的关系。这个问题不简单。党法党规在法治国家中的作用，党法和国法的关系，实际上反映了党治和法治的关系，党和国家的关系。关注并且突出党内法规，显然表明执政者意识到这是“社会主义法治”的一个重要环节，想要把其中的问题处理好。

现在我们就再进一层，对这幅“法治地图”的细部作一点观察，这种观察会涉及一些更具体的问题，但还是浮光掠影，而且也只涉及我个人比较感兴趣的方面，要了解完整的图景，须要各位自己阅读和思考。

先看“全面推进依法治国之总目标”。这段话概括了改革开放30多年来，法律改革推进到今天，执政者在这个问题上的认识。其中讲依法治国，不但提到法律规范体系，还强调法治实施体系、监督体系和保障体系，力求系统完整。接下来又讲依法治国、依法执政、依法行政三个方面要共同推进，以及坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，也是如此。当然，在批判的教条主义者看来，这些都是文字游戏。但我觉得，这多少表明了一种认识，一种比较完整的法治观。表现在文件里面，就是把“社会”这一维提到了突出的位置上，要让社会本身参与治理。这一点也反映在“总目标”提出的法治的“新十六字方针”上――“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。所谓“新十六字方针”，自然是针对旧十六字方针说的。旧方针，我以前称之为“十六字箴言”，是大家熟悉的：“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。”那么，新十六字方针新在哪里?

第一，“科学立法”。旧说只讲“有法可依”，对要“依”的法本身并没有要求。那是30多年前(1978年)中共十一届三中全会公报里的表述。现在开始强调立法的科学性，所以后面讲立法的时候就有了“良法”的概念。怎么理解“良法”?是不是只有科学性一个标准，这些问题需要讨论，但是不管怎样，这些概念的提出表明，现在必须注重立法的品格和品质。

第二，“严格执法”。这条跟旧版没有区别。第三条，“公正司法”，强调了司法的公正性。如何做到司法公正呢?这就提出了很多问题。司法公正不是一句口号，而是一个目标。实现这个目标，除了考虑法律的内容、程序和效果，也涉及一个社会的文化。只是做到“违法必究”，不一定就实现了司法公正。公正有程序的方面，也有实质的方面，最终要由民众来确认。那么，民众要求的公正是什么样的，就是关键所在。在有的国家，有的法律文化下，法律体系很完备，诉讼程序也比较合理，当事人能够相对充分地表达其诉求，即使最后的判决对自己不利，也能够接受。这样就形成了对司法的信任。但在我们这里，目前要做到司法过程的公开、公正、透明，还不是一件容易的事情，将来即便做到了这一点，在社会效果上是不是能够满足民众的公正观，还是一个问题。如果这二者之间有距离，怎么去弥合?是围绕程序正义建立起一种新的法律文化，还是以所谓群众的满意度为标准，用来衡量司法公正的实现程度，这都需要探索、思考，慢慢建立起一种共识。其中的困难可想而知。

最后一条，“全民守法”。我想，这里讲“全民守法”，和30年前讲“学法、知法、守法”应该有些不同。30年前和30年后的社会，非常不一样。这是一个互联网的社会，这样一个社会，在某些方面，甚至10年前的人都很难想象。在这样一个社会里，只是要求人们被动地去守法，变得越来越困难了，但是，让民众主动接受、甚至坚守法律，把法律变成自己拥戴的对象，就必须尊重民众的主体性。这一点至少是隐含在《决定》的一些叙述当中。

总之，“新十六字方针”跟旧说有明显的区别。它吸收了旧说，但是更有针对性，意思也更加丰富。

再来看五项基本原则。党的领导、从中国实际出发、人民主体地位、法律面前人人平等，看上去都是老生常谈，只有一条略有新意，就是“依法治国和以德治国相结合”。讲法治的同时又讲德治，几年前就有，但把这种想法列为“社会主义法治”的一条基本原则，大概还是第一次。两年前，我写了一些东西，讨论一百多年前清末建立近代法律制度时的“礼”、“法”之争。我发现，从那时开始，礼、法就被彻底分开，德治被看成是与法治不相干、甚至是有碍法治的东西。从这个角度看，今天提“依法治国和以德治国相结合”是有一种历史意味的。实际上，大家可能都注意到了，最近一两年，习近平总书记在很多场合讲传统文化的重要性，并经常引用古人修身治国的言论，表现出一种继承和运用文化传统的高度自觉。在今年十月的一次政治局集体学习会议上，他讲到应当借鉴的古人治国理政经验，特别提到“礼法合治，德主刑辅”。之后在对《决定》说明里，他也引用了明人张居正和唐人王勃论政的言论。这在中共的历史上还是第一次。不管人们怎么评价这些举动，在我看来，它们传递出了一个非常值得重视的信号。这个信号之所以值得重视，是因为它具有多重含义。它当下的政治和法律含义是什么，固然不是很清楚，还有待观察，下面还会谈到。我在这里要提出的，是它的历史含义，这层意义通常不为人们所觉察。

上面提到清末以来礼法关系的变化，这种变化在战国时代也曾发生。这两个时代相距遥远，