童之伟：中国的政治体制改革与经济发展

作者按：2013年4月8日，中欧国际金融研究院与彼得森经济研究所联合主办“中美经济学家上海对话： 中国新时期的新改革”，中美双方有40位学者与会，中方出席的有吴晓灵、吴敬琏、许小年 、季卫东、孙立坚 、韦森、张军、朱宁、刘胜军等25位学者或官员，美方出席的有Richard Cooper，Nicholas Lardy等15位经济学家。本人应邀做题为“中国政治体制改革与经济发展”的20分钟keynote 演讲。《经济观察报》日前以《中国靠什么确保经济健康发展》（http：//www.eeo.com.cn/2013/0412/242511.shtml）为题发表了演讲的主要内容，现发表演讲稿全文：

吴院长，中美两国的朋友们，中午好！

我的专长是宪法学，今天很荣幸有机会出席中美经济学家圆桌会议并发表演讲。政治体制改革与经济发展关系密切，我今天打算从宪法学角度谈谈经济持续健康发展对政治体制改革的要求，以及中国推进政治体制改革的必要性。

一、中国经济与政治关系最突出的特点

关于政治(包括法律，下同)与经济发展的关系，我们的传统理论，是经济关系或生产的技术装备的发展水平决定政治，而政治仅仅对经济关系产生“反作用”。这一原理确实能够比较令人信服地解释相关现象，但其适用范围，至少在时间上不是有条件的。现实世界的人们不可能生活在历史的源头上，也不可能生活在所谓“归根结底”的意义上，只能生活在经济、政治发展的具体历史阶段。所以，我们可以得出两个结论：

1.在现实世界，经济与政治，不存在经济必然决定政治，政治必然被经济决定的问题。至于在某个国家的特定的历史阶段，到底是经济主导政治，还是政治主导经济，完全取决于所处时代和国家的具体情况，不能一概而论。

2.同样，在现实世界，政治原则与经济原则必须相互适应。因此，不存在政治单方面被动适应经济的要求的问题。实际情况完全可能相反，经济安排往往不得不满足政治的需要。

1949年以来当代中国政治与经济关系的最突出特点，是政治决定经济，政治表现为特殊形态的经济。自20世纪50年代初起，中国经济生活的各个基本面历来是由政治决定的。

首先，政治决定或改变了生产有素的归属。1949年9月中共执政前夕通过的临时宪法《中国人民政治协商会议共同纲领》规定并随后实施的措施包括：没收官僚资本归国家所有，形成新的国有经济；有步骤地进行土地改革，即无偿剥夺地主土地分给农民，形成农民土地所有制；形成国营经济、合作社经济、农民和手工业者的个体经济、私人资本主义经济共存的局面，但都“在国营经济领导之下”；“凡属有关国家经济命脉和足以操纵国民生计的事业，均应由国家统一经营。”这种所有制结构为1949年宪法所肯定。

虽然1954年宪法白纸黑字规定了“个体劳动者所有制；资本家所有制”，但这并没有妨碍执政党从1955年夏季起，超越宪法的规定，直接运用政治权力开始对这两种所有制下的财产实行公有化。以致1956年9月召开的中共八大的政治报告可以自豪地宣称：过去一年，中共“又领导人民取得了农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造的全面的决定性的胜利。”到1957年，政治权力完成了全部生产要素的公有化改造。

其次，与生产要素的公有化改造同时进行的，执政党运用政治权力建立了与之相适应的计划经济体制。生产要素公有化改造的完成同时就意味着计划经济体制的形成。生产要素100%百分之百的公有，意味着经济生活100%纳入党政领导机关的指令性计划之下。在严格的计划经济体制下，不仅生产和生产有素分配按政府指令进行，生活必需品也有政府负责分配。

中国的政治决定经济生活基本面这一情况，在改革开放后一如既往，只是所决定的内容有所不同而已。我们不妨简单回顾一下30多年来我国经济生活基本面的变化：1980年中共放开个体经济，1982年将其写入宪法；1988年宪法修正案放开私营经济；1993年宪法修正案改计划经济为市场经济；2004年宪法修正案保护公民的私有财产权。“小”而言之，2008年开始投入经济过程的4万亿资金，也是在政治层面进行决策、用政治权力加以配置的。即使是改革开放30多年来中国经济发展的辉煌成就，本身也表现为政治变革的结果。

所以，完全可以说，在当代中国，政治是特殊形态的经济。这一点，中国同与曾有和现有的各社会主义国家相似，与历来有过的其它任何国家不同。

二、与现有政治体制有共生关系的经济难题

当代中国的政治体制，是在前苏联政治体制的影响下，从中共战争年代的领导体制转变而来的。而中共战时领导体制的主要特点是：党政不分，党领导其做能领导的一切事务；权力高度集中，全党权力集中于中央，各个组织体权力集中于主要领导个人；很少成文的规则，且领导者个人意志的实际地位高于成文的规则。

当代中国的政治体制，并非由中共执政后的形成的经济关系所“决定”，而而是在战争年代孕育，在100%的公有制经济和计划经济体制下出生并长大的。生产资料100%处于国有制为主导的公有制下，且全部由政府直接间接支配，公民等个人只拥有一些基本生活资料。这就决定了由国家及其附属组织掌控的资产，在本国的资产总量中所占比例大得惊人。按陈志武教授统计，在2008年左右中国资产总量总，国有资产大约为76%，私人资产占比大约为24%。在事实上实行多种经济成分并存达28年之久，非公有制经济有了较大发展的2008年尚且如此，反过来可以推向此前私人资产在我国总资产中所占比例之低，我估计其所占比重最多不会超过10%，为i便于说明问题，权且估计为10%。

从宪法学角度看，上述情况表明，在中国当时的全部“法定之权”即“法权”（法权=个人权利+公权力）总量中，公权力占90%以上，个人权利（法律上的权利与自由）占比例不足10%。因为，个人的权利是私有资产的转化形式，私有资产是个人权利的物资承担者；公权力是公有资产的转化形式，公有有资产是公权力的物资承担者。公共资产90%/私人资产10%的资产结构，决定了“公权力90%/个人权利10%”的法权结构。这是一种极端威权主义的法权结构，公权力极端膨胀，个人的权利与自由被极大地压缩。

所以，与原有经济体制相适应的政治体制主要有如下特点：1.公权力的体量相对而言不仅特别巨大，而且高度集中于各级党委、尤其是党委书记手中。这种权力实际上是不受外部制约的，总体来说完全靠自律。2.个人权利的体量特别小，不仅处在公共权力的高压下，还缺乏法律的有效保障。因为，很多情况下无法可依，即使有少量法律，也是有法不依，执法不严，违法不究，对人群起不到应有的规范作用。3.执政党的组织机构与国家机构资产不分、职权不分，执政党的机构和人员领导国家机构及其官员。

改革开放以来，原来近乎100%的公有制经济和一统天下的计划经济发生了很大变化，但原来的政治体制却改革甚少，相对于经济体制 处于严重不协调状态。这种不协调不是抽象的，而是具体的，主要表现为形成了下面这样一些待解决政治与经济交结在一起的难题：

1.巨无霸政府，机构不断膨胀，人浮于事，大量不承担管理职能的人员吃公共预算，公共机构首先自我服务，办公设施竞奢华，公共行政开支特别巨大。这种情况导致GDP虽增长快，国家财政收入增加更快，而城乡居民收入增长缓慢。于是，国强民不富，甚至相当一部分国民持续贫穷等现象比较突出。

2.国家政策从各方面优待国有经济，重要经济资源都优先配置给国有企业，民营经济难以正常发展。相对于民营经济，国有经济是成本高、效力低的经济形式，这是理论上获得了充分论证，世界经济史已经见证了的原理。在我国，由于公权力并非真正由选民产生，也不直接对选民负责，故其自立自为、自我扩展的倾向十分明显，故总是乐于将能由自己直接控制的国有企业做强做大，严重挤压民营经济企业的生存空间。

3.集体财产所有权不能落实，集体所有制下的资产长期处于被掠夺的状态下。宪法规定了集体所有制，集体经济组织对集体所有的财产、主要是土地，应该享有集体所有权，包括占有、使用、受益、处分四种权能。但实际上，我国在制度上却漠视集体财产所有权，把集体财产放在被公共机构掠夺的地位。所谓政府垄断土地一级市场的做法，就是政府掠夺集体所有财产利益的制度化安排，在这种安排下，政府以极低价格从集体经济组织那里强征土地，然后高价卖各给开放商，获取巨额差价。这种安排造成许多地方政府拼命征地、拆迁、卖地。

4.升官晋级主导型施政模式促使地方党政首长经济建设行为短期化，金钱和资源浪费极严重。中国官员升官晋级几乎不需要民意支持，但绝对少不了看得见的政绩。政绩往往驱动地方党政领导人不停折腾，为GDP增长速度和工程项目完成数不断拆了建、建了拆，拆了再建。升官晋级主导型公共工程建设形式多样，花样翻新。为了获得升官晋级机会，手握大权的地方大员不惜浪费大量经济资源和建设经费，不惜破坏环境、牺牲可持续发展条件的情况，罄竹难书。

5.地方各级政府作为投资和经营主体与民营企业并存，利字当先，破坏了发展市场经济所需要的公平公正环境。国有企业自主投资、国家通过国有银行投资和国家主权性投资公司对外投资，都很正常，但地方政府直接为赢利创办公司承揽项目或投资经营，这对于民营企业来说就显然没有公平可言。由地方政府的国资委出资控制优质民营企业，最后接管民企，也是现在常见的做法之一。在这种情况下，民营企业要生存肯定是十分困难的。据报道，在2012年7月的某个场合，我国最大私企之一“三一重工”的董事长梁稳根先生曾两次向国家有关部门提出，希望把“三一重工”交给国家。这显然是该企业生存环境很困难的写照。

6.政府看得见的手虽较计划经济下有所减少和收缩，但按市场经济标准来衡量，还是太多，伸得太长，近乎无处不在。这不仅表现为许可多、审批多，也表现为像4万亿投资那样的相关资源的分配，还是由党政机关负责人主导。看得见的手导致经济活动经济成本高、机会不平等、公权力机构腐败丛生。更糟糕是，一些地方当权者乐于贷款设立地方国企，然后由让亲朋好友设立的私营企业把这种地方国企掏空；被掏空了再设立，然后再掏空。被掏空的企并不破产，只作为不良资产挂在那里，最后会不了了之，吃亏的是国家和纳税人。

7.滥用公权力干预平等主体之间的，搞乱了宪法法律确认的经济生活原则和法律秩序。这类现象最近几年有明显的增加。其中一个典型的案例是一度在凤凰卫视、《法制日报》上吵得纷纷扬扬的江苏扬州许荣华“看守所内被逼转让股权”案。在这个案子中，扬州某区的公权力组织为支持本地大公司“牧羊集团”内两个大股东控制公司董事会，竟然找个借口直接出面把另一大股东抓进看守所关了一个多月，最后硬是由检察长到看守所去，逼被抓者签了转让股权的“城下之盟”。 政府目的达到后，立马就放人，其“吃”相特别难看。

8.公权力机构豪夺民营企业家的巨额资产，让这个阶层生活在恐惧之中。这方面最显著的例子，是薄熙来、王立军在重庆对一批最富有民营企业家是掠夺。在那里，黎强、彭治民、李俊等资产数亿、数十亿、上百亿元的私企老板，未经像样的审判，就被没收了或强占了几乎全部资产，本人也被判重刑或被迫逃亡海外。公权力这类无法无天的做法，极大地加剧了民企老板和其他富有者阶层移民海外和将财产向海外转移的浪潮。

9.由于不受选票制约，公权力组织机构虽多，权力虽大，但从总体上看却只能在很小程度上把人力财力用到改善生态环境和民生上来。地方党政领导人为寻求政绩过度追求GDP增长速度、千方百计搞政绩工程，难免造成日益严重的环境等灾难，如驱之不去的雾霾，不断恶化的水质和难以逃避的有毒食品等等。同样，一方面是庞大的公共工程、援外开支，以及富丽堂皇往往超过发达国家中央国家机关的地方政府办公设施，另一方面是大量贫困人口、失学儿童和全球超低的社保水平，等等。

三、经济持续健康发展需政治体制改革做哪些改革

在中国，全面有效实施宪法本身意味着政治体制的全面改革。这方面的内容太庞杂，这里只集中说说经济持续健康发展对政治改革的需求，这是最起码的政治体制改革内容。

改革开放以来的30多年中，中国的政治体制领域是做过一些卓有成效的改革的，已推行的改革取得了这样一些主要成就：国家和执政党停止以阶级斗争为纲，