王锡锌：透明度与中国公共治理变革

秋风：今天是天则所第442次双周学术论坛，我们这次请北大法学院的王锡锌教授。王教授最近几年对公共治理尤其是政府信息公开有很多的研究，也有很多的言论，包括在电视台做了很多节目。对信息公开，他不光是在做研究，也有很多实践的推动。他今天给我们做一个报告，题目是“透明度与中国公共治理变革”。我相信这个报告应该是非常的重要，尤其是广东现在做一个改革，这个改革究竟怎么改，从一个公共治理的角度究竟怎样去改革，我想这个报告应该会给我们启发。

今天我们还邀请了三位评议人。先请王教授做报告，这个报告时间大概是一个半小时以内。

王锡锌：我感到特别荣幸能到天则所来，原来我们一直是这个机构智力上的受益者，一直从天则的研究里面得到很多启迪，学到很多东西。所以有一天能有机会到这里来和大家交流，我觉得特别荣幸。

我想感谢秋风老师，还有我的朋友徐昕老师，梅赐琪博士。感谢你们的参与，当然最主要的是等一下我们能一起交流讨论，也感谢在座的各位，

透明度的问题，有的时候我会用transparency ，有的时候我会用概念openness。实际上这个东西是非常清楚的，就是要更多的公开。公开是在治理的技术，或者说方式层面。如果从效果来说，我们要求的公开是指向，我们能去了解权利运行的过程和结果。在这个意义上，他就是一个所谓透明度的问题。我首先想表达自己对公开、透明的理解。在我们国家，我们讲的公开是一种信息公开，首先我认为它是一种治理的技术。或者从政治动员的角度来说，你也可以把它叫做政府或政党，为什么要不断去推信息公开、政务公开？为什么允许，甚至有时候还去鼓励引入这种公开？我首先理解，它是一种治理的技术，这种技术可以是工具性的，可以是为了治理，或者说是治理做得更好一些；也可以，或者说我们将来期待也可能是从权力本位提出来的。

所以，第一个我想说的是，我们可以从治理的微观技术这个角度来理解公开。我们要求比如说政府的财政，以财政预算作为例子。今天要求的财政预算公开其实是一个最低层面的，要求把做的财政预算，就是你收入多少钱，花多少钱，也就是预算的收入和支出到最后的决算，要告诉我们。这里我们仅仅是要通过这样一种技术的手段，让我们能够了解（这些信息）。但是从另外一个层面，更高的层面来讲，公开首先是一个技术性的，但是公开有可能会引发结构性力量的调整。

比如同样以预算或者财政作为例子，我们今天不断要求公开，公开是一项重要技术但不是我们最终的首要目标。公开作为一项技术活手段，当它能够做到一定程度之后，我们可能会进一步地，或者说每一个当事者，每一个公民都有可能获得一种充权的效果，也就是我们今天讲的empowerment。你可能会去看，这个钱不应该花。比如我们应该把三公上面花的那么多钱，花一些去给孩子们买校车。这个是借由公开之后我们才有能力去提出这样的要求。那这时候，我认为它会在这个意义上使双方的力量关系发生了改变，这就是我所说的在结构意义上。所以，我所讨论的公开，可能从日常来看，更多的作为一种公共治理的技术，我们要引入。但是这种技术，我之所以在近几年关注它，是因为这种技术一方面从策略上来说它是自上而下的，领导者一直在鼓励的，所以它有很大的提倡、推进、讨论的空间。另外一方面，由于它是技术性的，所以执政者会感觉到这种治理技术的引入对他也是有利的，所以你似乎跟他（执政者）是站在一边的。但实际上慢慢的推进，会导致的结构会改变。在这个意义上，我也是把它当做一个中国未来治理结构调整的一个切入点，也就是我们过去很多年，包括徐昕教授过去做程序研究的时候也提出过，很多时候，结构性的改革，如果硬碰硬的话，会是非常困难的。这时候不改不行，硬改也不行，可以寻找某种技术性的或者程序性的入口来切入。我们从这种角度来理解transparency或者说openness，它的意义，一个是直接的工具性意义，另一个是它可能间接地对结构性调整产生影响，甚至是非常重要的影响。所以当信息公开出来的时候，我曾经类比过阿基米德说过的一句话，他说给我一个支点，我可以撬动整个地球。我们每个人的力量其实都是比较小的，大到像天则这么有影响力的一个机构我们也需要找到一个支点，去改变公共生活的某些状态，让公共生活的质量可以更高一些。我觉得公开是一个行动的支点，它可能也是在理论研究上一个很重要的支点。在这个背景中，我想简要介绍一下这几个问题，我的讨论和报告也是围绕问题来的，我想提的问题按照逻辑大致是这么几块：

第一个，在任何的统治中，其实可能谁都不愿意自己的信息让别人知道。也就是说保密其实是人性的一部分，也是左右统治和官僚文化的一部分，在中国就更是如此。

前面正好把透明度首先作为一种治理的技术，然后谈到它技术本身的意义，然后从技术层面，我个人理解，这种工具性的技术本身也可能引发治理结构的改变，所以主要想再这两个层面上来强调政府信息公开或者透明度的意义。我接下来的报告想围绕这几个问题来

第一个，我们观察到，在所有的统治体系中，官僚文化的一个特点，就是喜欢保密而不是公开，那么再这样一个背景中，特别是在中国这样一种传统的政治文化，官僚文化中，实际上保密对信息的控制始终是一种非常重要的治理技术。

那么为什么我们从80年代末期以来，执政党和政府为什么会不断地提公开这一个概念。他没有去反复讲“民主”等等，或者反过来，我们有5要。那为什么执政党会提出而且不断地推进公开。换句话说，在这种政治动员的背后，他的推动力，他的考虑，他的动机到底是什么？这是我想要提出的一个问题。

第二个问题就是，既然政府，执政党一直在不断推公开，这种公开在实践中，到底做得怎么样？

第三个问题，假设这个公开做的不好的话，它一方面是在不断地推动，另一方面时间的表现又欠佳。这种动力和现实效果之间的差距，原因在哪里？

第四个，也是最后一个需要探讨的问题。在未来，假设我们认为，公开首先是公共治理中一个非常重要的治理技术，它也是推动治理中结构变革的重要的切入口，那么再未来我们到底应该怎么做。

主要就围绕这4个问题，来跟各位做一个简单的汇报。前面我说了，在中国传统的官僚文化中，我们观察到，几千年来，对于孔子在《论语?泰伯》第八篇里说的那句话的经典引用，“民可使由之，不可使知之”。其实官僚文化的一个重要特点就是它要搞信息控制，在今天，我觉得依然是这样。在全世界，说实话，对信息的保密不是在中国独有的，信息的控制实际上是所有官僚系统中都有的。官员都会找各种各样的理由来说，这个信息是不存在的，是涉及到国家秘密的。当然，这里就涉及到保密和公开到底在技术上怎么来平衡的问题。

在这个背景中，我们可以问，为什么我们就突然在80年代末期，中央就开始提“公开”这个概念，并且雷声看起来越来越大。我简单介绍一下，最早是从1987年开始，中央在文件里面就明确提出了“两公开一监督”。就是要求政府要公开办事过程，公开办事结果，接受群众的监督。后面又提出很多，比如从88年到95年，中央又通过一系列文件的形式，如果我们看到这些文件的详细版本的话，其实我们统计过，大概有35个文件，就是从87年开始，不断通过各种方式强调推进政务公开。然后在88年到95年这段时间，核心强调两个概念，今天我们也一直继承下来。一个就是建设阳光政府，不断强调要建阳关政府，然后就是从88年开始一直在推的政务公开的建设。政务公开从88年开始就提出了这个目标，一直到今年中办和国办再次发出一个通知，就是《关于进一步推进政务公、开加强政务服务的通知》。所以从时间跨度上，其实执政当局一直都在强调这是一个非常重要的执政理念。

我前面说到到95年这段时间是不断从宽泛事务入手，96年开始，中央对于政务公开和公开这个理念的强调又进入到某种制度化的、机制化的甚至组织化的层面。96年，一个很重要的机构，就是中央政务公开领导小组，设在了中纪委。现在这个小组每年都要对一些政务公开非常重要的工作提出目标，每年也会召开全国的中央政务公开的会议。从这里也可以看出到96年的时候，我们发现中央推动公开，至少在治理目标上已经比较清晰了。它实际上是把公开作为反腐败的一个很重要的技术来用。接受群众监督的目的是引入阳光这种防腐剂。后来温家宝总理终于说出了这句话，引用美国联邦最高法院法官Louis. D. Brandies的话，叫“阳光是最好的防腐剂”，把政务公开当做制度反腐的重要内容，官员财产的公开申报也是基于这样一个背景。官员财产的公开申报现在也是由中纪委内部中央政务公开领导小组推进的。如果我们按照时间来看，从96年开始，中央政务公开领导小组其实是一直在官方层面负责公开和透明度推进的一个机构。应该说我们今天讲的政府信息公开其实仅仅是中央政务公开领导小组负责的政务公开中的一部分内容。

从2000年开始，政府层面响应“阳光政府”建设，也做了政府上网的工程。现在全国乡镇级以上，包括中央的官方的门户网站已经超过50000多个。政府在这方面也投入了大量的资金。透明政府的建设也通过技术支持得到了推进。这是在形式上做了一些努力，至少在财政投入方面，中央是有各种明确数据来表明政府上网工程配合阳光政府建设来做了一些工作。最后在2007年的时候，在政务公开特别是政府信息公开领域，出台了国务院的《政府信息公开条例》，这个条例也是在08年的5月1号开始实施。

去年的时候，温家宝总理在全国的依法行政会议上，第一次在官方场合明确提到了民众的知情权概念，并且说出了在原来的《政府信息公开条例》中，我们当时起草的时候写了但是被删除了的一句话，叫做“政府信息要以公开为原则，不公开为例外”。在这里，我把它归纳为由总理提出了这种知情权概念。

这个简单的介绍其实就跟我们前面提出的假定做出了对比，这个假定就是经过观察我们发现，在所有的官僚文化中都存在着非常强烈的保密色彩，但是为什么从87年以来到今天，我们看到的是高层自上而下的说我们要搞公开？为什么会出现这样一个反差呢？如果我们从传统的Traditional political and bureaucratic culture，从这个角度来说，其实保密是一个非常典型的特点。中国的政务公开，从它的启动来说，又是自上而下政府推动的，这就自然引发我们对它背后的动机探寻，它到底是要干什么？

我把几个图画出来，一个是公开条例，另外一方面，我们是江总书记和胡总书记都不断强调的要加强新时期的保密工作。其实这里面，我们可以看到，推出公开或者说不断强调公开的制度建设，也许并不意味着那种根深蒂固的保密文化有本质性的改变。我觉得这中援引可以从几方面来看。

一个我认为，政务公开，或者说公开透明这种理念的提倡和制度的推进，可能涉及到在今天，政府和执政党意识到政治的合法性和正当性资源，需要通过某种新的方式来得以增强。首先可能是基于民主的赤字。关于执政的合法性问题，在座的各位老师和同学可能都有很多思考。执政的合法性问题我觉得在中国的法治中，我个人一直觉得我们宪法序言中对执政合法性的考虑，不能说它没有顾及这个问题，但是对它的考虑，我们看一个简短的宪法序言，我觉得可以在一定程度上帮助我们去理解。实际上我们今天已经对执政合法性问题，在执政党的层面已经有了更多的反思。在今年的“七一讲话”里面，我注意到前三页，总书记所做的讲话，我个人把他理解为是对共产党执政合法性的一种阐述。为什么会所应该由共产党来执政，这个问题，我觉得在宪法序言里也有一段很有意思的表述。我觉得宪法的序言在前面这几个自然段都是要解释，中国共产党的执政合法性。它首先采用的是历史叙事的方式，第一句话“中国是世界上历史最悠久的国家”，完全是从最起点开始讲，然后到1840年以后。这时候如果现场配音乐的话，这个音乐应该是要悲壮一点。1840年以后，历史最悠久的国家碰到了问题，然后就有了一个任务。然后到孙中山的革命，一直到49年。我个人觉得这是试图通过历史叙事，来解释一句话即为什么共产党是历史的选择和人民的选择？实际上就是在整个历史过程中，共产党执政的合法性关键就是在前面提到的，这个历史最悠久的国家碰到很多的问题，但是后来所有这些运动都解决不了这些问题。到49年的时候，这句话就来了，以毛泽东主席为领袖的共产党领导中国各族人民建立了中华人民共和国。