王占阳:党权、民权与人大代表专职化

编者按：本文为王占阳先生在中评网9月2日组织召开的“人大代表制度创新与代表法修订”研讨会上的发言整理稿。已经作者审阅。 王占阳教授系中央社会主义学院政治学教研室主任

一

这次人大常委会提出了两个引起很大争议的修法草案，一是经济犯罪免除死刑，二是代表法修订草案。讨论免除经济犯罪死刑时，有人大常委直接主张贪官免死，消息传出，激起了广大公众的强烈反对。前天晚上搜狐首页上“贪官免死惹争议”一文的跟贴竟然多达16万条，几乎全是痛骂、非常激烈。与此同时，代表法修订草案也在关心民主政治的人士中激起了很强的反对声浪。

这两个修法草案合起来给人一个什么印象？我想可以用两句话来概括：管死人大代表，放生贪官污吏。合起来就是坚决抵制反腐败。再反过来说就是将腐败进行到底。当然主观上未必就是这个意图，但在客观上这种局面非常之不好。

8月24日下午两三点钟，我无意中在网上看到了《代表法》修订草案的内容，当时心里面很震动，想想就开始写了，晚上就发出去了，第二天大家就看到了这篇东西。

在此之前，我曾参与了罗江县的改革。6月12日，在社科院农村所召开罗江县改革研讨会，我和蔡霞老师都去了，也都发表了意见。后来建嵘很快发来了罗的实施方案，要我提修改意见，我又写了一些意见寄回去。修订《代表法》年初就列入计划了，也是今年立法的重点，但对人大代表个人工作室的明确否定等等，显然是特别针对影响颇大的罗江改革的。所以，在某种程度上，这次修法也是对于罗江改革的一个极高速的立法反应。

（王建勋：效率似乎很高啊！）

（王占阳：高效率，而且产生了很大的“轰动效应”。）

二

我认为，《代表法》修订草案背后的深层次问题实际是党权与民权的关系问题，修订草案的问题则是由此派生的。

人大是实现人民当家作主的主要途径，是法定的民权中心。但苏联模式政治体制的一个根本特征就在于党的领导与人民当家作主很难相互兼容。苏式政治思维更是在私下里认为，伸张民权就是否定党权，坚持党权则就必须压制和虚化民权。这样，从苏联到中国，凡是实行这种政治体制的国家，人民代议机关都成了橡皮图章。人大成了“权力过分集中”、“民主太少”的人大，而不是少数人故意吹嘘的“充分民主”的人大。

不仅如此，在人民和人大代表的民主意识逐步觉醒、主要来自基层的人大民主化改革逐步出现时，在这种历史惯性中形成的害怕民权否定党权的思维定势，还很容易使人不由自主地怀疑、恐惧、以至否定这些民主改革，从而又成为了人大体制改革的深层思想障碍。

显然，这个党权与民权的关系问题不解决，不仅人大代表专职化，而且人大的一切民主改革，哪怕只是改革的萌芽，也都会被扼杀。

克服这种思想障碍，首先就应明确：坚持党的领导，并不等于坚社会主义。把共产党领导等同于社会主义政治是荒谬的。社会主义政治本质上就是人民当家作主的政治。没有民主就没有社会主义。走社会主义政治道路实际就是走民主化道路。共产党领导实际只是某些国家实现人民当家作主的条件。但共产党坚持的道路并不一定都是社会主义道路。邓小平说得好：“党的领导是正确还是错误，是坚强还是软弱，就看这个领导能够不能够坚持社会主义道路。”（《邓小平年谱》第809页）这就意味着，在政治领域，如果只讲党的领导，不讲人民当家作主，只强调集中，不强调民主，只坚持党的领导，不落实人民当家作主，甚至是阻挠民主化进程，那就是党的领导已经犯错误了，就是它已软弱涣散了，而这种错误的党的领导，当然是应当予以抵制、批评和纠正的。我们现在批评《代表法》修订草案，实际就是在做这件事。

实现党的领导与人民当家作主之统一，首先就要从统治者统治人民的陈腐思想和心态中解放出来，真正树立起向往人民当家作主的现代社会主义的政治理想。只有这样，才能从党权与民权两极对立和排斥民权的伪社会主义思想中解放出来，真心实意地追求党的领导与人民当家作主的有机统一。

与此同时，我们还特别需要通过关键性的制度创新，着力克服苏式政体中党权与民权互不兼容的制度弊端，切实实现党的领导与人民当家作主的制度统一。

目前党内已有很大一批高中级干部主张政治体制改革，党内民主派实际已经形成。但他们又都担心政治体制改革会不会把党的领导执政地位搞丢了，把国家搞乱了。显然，这种担忧不解除，这种关键性的改革力量就难以采取行动，我国的政治体制改革就永远只能停留在口头上。

从根本上来说，我国是超大型国家，超大型国家必须走渐进式的改革道路，而不是走激进的改革道路。在我国的现实政治环境中，这就意味着，我国只应走着力实现党的领导与人民当家作主有机统一的改革道路，而不是走以党权否定民权的保守、反动道路，也不是走以民权否定党权的激进主义道路。

所以，我主张，党权要保持，民权要伸张。既要坚持党的领导，又要做实人大。只有改善党的领导才能坚持党的领导。所谓改善党的领导实际主要就是通过推进人大民主化而形成通过人大领导执政的现代化的新型党的领导。

要做到这一点，就必须在我国的民主制度设计中把党的领导执政位置安排好。这样才能使党内的政治改革派放心，使之更有理由推动政治体制改革，也才能使民权在政改中得到伸张。否则，保守派就会永远占上风，最终把中国推入万丈深渊。

三

实现人大民主化，无非是两条，一是实现普选，二是人大代表充分发挥作用（包括解决好我们今天讨论的代表法问题）。在这两个环节中，都需要安排好中共的领导执政位置。

首先看普选。各共产党国家在宪法中规定的都是普选，但又都没有实现普选。这是因为，普选制在传统上是与多党制捆绑在一起的，实行普选制就意味着实行多党制，因而不接受多党制也就无法真正落实普选制。但我们可以设计一种既能保障党的领导执政地位又能真正实现普遍竞选的新制度，即设计和实行一种“选人不选党”的新型普选制。

关于这种新型普选制，我在前年已经提出：宪法已经规定了共产党领导的多党合作制政治协商制度我国的基本政治制度，我们完全可以使这一宪法条文在选举法中具体化。比如，我们可以规定70％的人大席位是政党席， 30％的人大席位是非政党席。政党席专属于中共和民主党派。这70％的席位定了，再怎么选中共也是人大中的多数党。这就能够确保中共在人大的领导地位和中共的组阁权。一个共产党员要成为人大代表要经过三关：一是通过党内竞选成为党代表大会的代表，二是通过党代表大会内部的竞选成为党的人大代表提名，三是再经过通过人大代表竞选成为人大代表。由此可知，共产党领导的多党合作制与普选制的矛盾实际是完全可以解决的。

那么，普选后的党政关系又怎么办呢？美国大选一结束，党中央就烟消云散了。我们不能这样搞。我们应当和可以实行有中国大陆特色的以党领政制度。在这种制度下，党内领导与中共人大党团领导有相当程度的交叉。党中央或地方党委在选举后仍然拥有某种关键性的领导权。只是党不再是在三权之上直接发号施令，而是必须得通过人大、通过法律程序实现党的领导和执政了。由此，党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一也就能够实现了。

四

再来看人大代表发挥作用问题。

大家知道，要使人大代表充分发挥作用，就要在很多环节实行重大改革。比如，人大代表不能太多，数量要大幅减少。会期不能太短，时间得大幅延长。开会不能主要是表态赞成、举手通过，要有人大辩论制度，质询制度要落实，如此等等。这里还有一个基本环节，这就是人大代表必须专职化、职业化。

但最近的代表法修正草案却增加了一款：“代表不脱离各自的生产和工作岗位。”这显然是要在法律上把人大代表兼职化固定下来，同时完全排除人大代表专职化的可能性。这是这一修正草案的核心条款，也是它的主要精神、主要意图之所在。但这个条款是根本错误的。人大代表的专职化无疑是必要的，也是我国政治体制改革的一个重要方向。

人大代表专职化的必要性至少有五个方面。

一是人大代表专职化是我国根本政治制度的内在要求。宪法规定人民代表大会制是我国的根本政治制度。坚持人民代表大会制首先就要对于这一根本政治制度采取郑重的态度。这就要求我们通过对于苏联模式的人大制度的民主改革，真正充分发挥人大代表的重要作用。充分发挥人大代表作用的一项基本条件，就是必须逐步推进和实现人大代表的专职化、职业化。只有专职代表才有可能有时间、有精力、有条件、有能力承担起人大代表的繁重工作，这是毋庸置疑的。政府官员是专职的，法官是专职的，检察官是专职的，作为最高权力机关主体的人大代表更应是专职的。根本政治制度必须是专职工作制度，而不能是业余工作制度、兼职工作制度。这样做才是郑重地对待人民代表大会制，郑重地落实人民当家作主的宪法要求和政治要求。人大代表的兼职化、业余化实际是被邓小平批为“权力过分集中”、“民主太少”的苏联模式政治体制的一项重要特征，也己被充分地证明为了严重妨碍人大代表发挥作用的制度障碍，理应予以革除。所以，人大改革的一个重要方向，就是逐步推进和实现人大代表的专职化。

二是人大代表专职化是克服“官员代表大会”弊端、进一步实现分权制衡的客观需要。目前人大代表多为各级官员，人民代表大会有如“官员代表大会”，这是与分权制衡的民主原则相矛盾的，非常不利于人大发挥决策、监督作用，也已受到了社会各界的广泛批评。而“官员代表大会”现象的制度根源，实际就是人大兼职制。解决“官员代表大会”问题根本途径，自然也在于推进人大代表的专职化。人大代表专职化的首要内涵，就是人大代表通常不能同时在政府、法院和检察院担任公职（只有内阁制的少数政务官除外）。所以，只要实行了人大代表专职化，就能真正实现分权制衡，根本解决“官员代表大会”的问题，切实发挥人大代表的重要作用。

三是人大代表专职化是消除权钱结合的制度安排、维护公平正义的客观需要。目前人大代表中有相当数量的企业家，这本是出于支持民营经济、加强统战工作的好意，但在人大兼职制的轨道上，却在事实上成为了一种权钱结合的制度安排。这种制度安排的消极后果，轻则是有无人大代表身份的企业家之间的竞争不公平，重则是某些企业家借助人大代表身份谋取不正当利益。而人大代表专职化的基本要求之一，就是企业家若要担任人大代表，那就必须把自己的生意委托给代理人，自己在任人大代表期间与之完全脱钩，以确保其成为真正的选民代表，避免权钱结合可能带来的种种弊端。这种权钱分离的制度安排显然比权钱结合的制度安排更公正，也更科学。

四是人大代表专职化是节约人才资源的现实需要。现在人大代表中有许多科教文卫等领域的精英，但他们主要是象征性的代表，并不是真正的代议士。他们的长项通常都在自己的职业领域，并不在于参政议政和立法。他们可以用于本业领域的时间和精力是国家和社会的宝贵财富，将其用于自己并不擅长而且也没有多少实际效益的严重形式化人大事务中显然是一种浪费。所以，通过人大代表专职化，让这些专业精英能够更多地专注于自己的本职工作，这也是节约人才资源的现实需要。

五是人大代表专职化也是人大其他相关改革的前提条件。特别是，只有实行人大代表专职化，才有可能充分延长人大会期，形成和发展人大的辩论制度和质询制度，建立和完善人大代表与选民之间的常年联系制度和设施，从而充分发挥人大代表的重要作用。

对于人大代表专职化的以下担心都是不必要的。

一是实行人大代表专职化会不会否定党的领导执政地位？毋庸赘言，只要在选举法中规定政党席占70％，就不会出现这种现象。而且，通过实现人民当家作主和改革党的领导执政方式，党的领导执政地位还会更巩固，也更加有生气。

二是目前的专职化试验会不会导致全面专职化？当然不会。因为我们所谓的人大代表专职化并不是现有全部人大代表的专职化，而是部分人大代表的专职化。或者更确切地说，是人大代表人数大幅减少后的全部人大代表专职化。如果人大代表人数暂时不能减少，则就是人大常委会人数适当增加后的全体人大常委的专职化。现在人大代表的人数过多。全国人大代表近3000人，全国各级人大代表更是多达260万人。如此庞大的人大代表队伍，如果都专职化，即使财政能够负担得起，那也是负担过重，是让纳税人承担了本不应当承担的过多责任。最根本的是，人大代表的人数过多，人大的会议民主就难以实现。当只有少数人有时间发言时，多数人就成为了听众，少数人就掌握了话语权，