“中欧公众参与的制度与经验”研讨会会议纪要

主办：中国政法大学宪政研究所；英国瑞慈合作中心

协办：北京大学人大与议会研究中心

主持人：杜新丽（中国政法大学教授）

致辞人：张保生（中国政法大学副校长）；Simon Sharpe（欧洲联盟欧洲委员会驻华代表团一等秘书）；蔡定剑（中国政法大学教授，宪政研究所所长）

主持人杜新丽：各位老师各位嘉宾大家早上好，“中欧公众参与的制度与经验”研讨会，现在开始，该研讨会是中国政法大学宪政研究所与英国瑞慈合作中心关于城市规划公众参与的结项会，该项目历时三年多，得到了欧盟委员会的大力支持。今天我们荣幸的邀请到欧盟委员会驻华代表团一等秘书Simon Sharpe先生，中国政法大学副校长张保生教授，来自欧洲的公众参与的著名专家，和国内学界的知名学者，以及建设部和地方建设部门致力于公众参与事业改革的一些官员们，对于大家的到来我们表示热烈的欢迎。下面我们将请SimonSharpe，张保生副校长和蔡定剑教授为会议致辞。首先有请张保生副校长。

致辞人张保生：各位学者各位来宾，今天由中国政法大学宪政研究所和英国瑞慈合作中心联合主办的“中欧公众参与的制度与经验”研讨会在香山隆重召开，我首先代表中国政法大学对参加这次会议的各位来宾以及远道而来的外国学者表示欢迎。同时向这次研讨会的召开表示衷心的祝贺。中国政法大学宪政研究所自成立以来为我国的民主事业、宪政建设开展了许多卓有成效的研究。蔡定剑所长为首的研究团队和我们国内很多高校和很多机构的学者进行了很多很有成效的合作，同时与国外的有关机构、学者就中国民主法治建设进行了非常密切的合作。我作为主管学校科研工作的副校长，对以蔡定剑教授为首的科研团队对我们国家人民的热爱，对民主法治建设的关心和努力致以崇高的敬意。希望这次会议在我们的共同努力下取得圆满的成功。谢谢各位。

主持人杜新丽：谢谢张校长，下面有请Simon Sharpe先生致辞。

致辞人Simon Sharpe：尊敬的各位专家、学者大家早上好，我很高兴参加这次研讨会，也很高兴有机会再次来到香山。上次我来香山是为了欣赏美景，这次则是为了享受一场生动的讨论。在座的各位很多是公众参与方面的专家，而我不是，所以我的发言会很简短。在此我想以欧盟机构为例说明公众参与仍然是我们大家还在为之奋斗的艰难事业。2004年欧盟成员国政府签署了欧盟宪法草案，宪法草案的目的是改善成员国的合作方式，提高合作效率。但是宪法毕竟是所有法律中最重要的。因此欧盟政府认识到他们的公众必须参与到宪法是否获得批准的决定。在大多数成员国，公众以间接的方式参与宪法草案的表决，由公众选举的议会代表投票批准欧盟宪法。而一些国家则采用了更为直接的公众参与形式――全民公投。其中有两个国家的公众投票反对了宪法草案，这意味着宪法草案不能被通过。此后，成员国政府进行了协商，通过协商对被否决的宪法做出了修改，并赋予其一个全新的名字――里斯本条约。除爱尔兰一个国家之外，欧盟所有成员国决定不需要以公投形式决定是否通过条约，条约的命运将由这一个国家的公投结果决定。但无论条约是否获得通过，欧盟都将遭到批评，因为其他国家以条约的微小修改为理由不让公众参与条约的批准。因此欧盟的公众参与决策看起来出问题了，为什么呢？很多分析家认为宪法草案遇到的问题是一个更大问题的症状，这就是所谓的欧盟民主赤字，公众参与不够，因此欧洲公众不信任欧盟的执政机构。什么是民主赤字呢？欧盟由欧盟委员会主席和二十几名委员（委员相当于部长），但他们都不是直接选举出来的。欧盟有欧洲议会，但议会选举投票率很低，因为民众认为议会并没有真正的权力，最重要的决策都由理事会制定，但是理事会召开的会议不对公众开放。在这种情形下存在的风险是众所周知的，如果欧盟不能找到一条有效途径来提高公众，那么它将丧失正当性。人民会怀疑领导人是服务于政治精英的利益而不是公众利益，人民便不会支持欧盟，地方政府讲不执行那些不受民众欢迎的欧盟政策，那些反对现行秩序一些政党，甚至一些地方主张成员国退出欧盟的政党会得到更大支持。大多数欧盟成员国都有相对成熟的民主制度，但欧盟自身仍处于民主的初级阶段。那么欧盟怎么才能够进入下一阶段呢？评论家们提出了很多建议，包括选举欧盟主席、赋予欧洲议会更多权力、提高理事会透明度。我举着个例子事项说明在欧盟公众参与决策仍然是个令人头疼的问题，但这个例子是比较高层次比较抽象的。对于公民个人来说实际问题更为重要，没有什么比影响他们居住地的决策更重要的。所以我们今天这个研讨会关注城市规划的公众参与是非常合适的。我很高兴欧盟通过欧洲民主人权工具支持这个项目，促进中欧专家之间的相互学习。我知道宪政研究所进行了大量高水平的研究，我坚信这些研究将成为研讨会的良好基础，也衷心的希望大家能够进行卓有成效的讨论。

主持人杜新丽：谢谢Simon Sharpe先生，下面有请蔡定剑教授致辞。

致辞人蔡定剑：尊敬的各位嘉宾早上好！我想介绍一下这个项目，让大家更好的理解我们会议的目标。2005年，英国瑞慈中心的Nicola女士给我来信希望能够和我们进行有关中欧公众参与方面的合作。从那给时候起将近四年过去了，我们的项目也将要结束了。四年间我们宪政研究中心学到了很多东西。今天实际上是这个项目结项的会议，在将近四年多的时间里，我们邀请到了国内将近20位专家参与项目的研究。2006年底，我们曾经在海口和海口规划局合作开过项目发布会，也邀请了国内最著名的公众参与专家和国外的专家。今天，我们发给了大家两本书这是我们研究的成果。一本是《公众参与――风险社会的制度建设》，可以说是对国内公众参与现状的一个相对全面的研究报告。另外有一本是《公众参与――欧洲的制度和经验》，这会是我们研究团队的六位专家在欧洲进行了六个月的公众参与研究。我们在欧洲见了很多的专家、政府官员。我们的合作方有三方，还有法国的巴黎政治学院也为提供了很多的帮助。我们将中欧的公众参与现状和制度介绍给大家，是想通过研究推动我们国家的制度建设，这也是我们宪政研究所的宗旨，我们不止是进行理论研究，还在力所能及的范围能推动一些制度建设。我们也和一些规划部门建立联系和合作，包括海口规划部门和深圳规划部门，还有北京市和青岛规划部门。这些年，我本人也写一些文章和建议，做一些演讲宣传公众参与。当然现在的合作还不够深入。我们也致力于公众参与的法律制度建设，07年我们国家颁布了城乡规划法，《城乡规划法》中有规定了公众参与，但是我们的法律是比较粗的，地方会制定实施细则，我们在地方立法中推动写入公众参与，把公众参与变成可操作性的制度，为地方立法提出一些建议。我们的项目是短暂的，但我们的工作目标是长远的。我们之所以选择要在城市规划中选择公众参与，是我们感觉到城市规划的公众参与非常重要，但在中国非常缺乏。我们知道中国当今的社会矛盾非常多的就是涉及土地使用和拆迁问题，中国五大信访案件类型之一其中就有因土地拆迁引发的信访。这些矛盾的根源就在于老百姓对拆迁的规划一无所知，只有当他们墙上写了拆字的时候才知道要被拆迁，解决问题的根源就是规划中有公众参与。老百姓、利害关系人参与到规划中，这样规划的执行过程中才不会有推土机前的抵抗。这就是我们研究的切入点。通过我们几年的推动我们也感受到城市规划中的公众参与越来越受到重视。所以我们的项目仅仅是开始。这次会议分两部分，第一天公众参与理念方面的介绍，有中欧的专家介绍。第二天主要是城市规划中的公众参与，我们不仅仅是谈理念，而且还有实践。项目结束，但我希望是更新的开始，也希望大家今后继续支持公众参与，共同推动我们国家的公众参与制度。再次感谢大家。

主持人杜新丽：谢谢，那么开幕致词结束，也希望未来的两天大家能够讨论愉快。

第一专题：公众参与在欧洲和中国的发展

上半场（8月14日上午9：20-10：45）

主持人：张千帆（北京大学法学院教授）

主题发言：

9：20-9：50 欧洲的公民参与：模式与挑战（YvesSintomer：巴黎第八大学社会学教授）

9：50-10：30 意大利托斯卡纳省的公众参与实践（Agostino Fragai：意大利托斯卡纳大区制度改革和地方政府与公民参与关系局局长）

10：30-10：45 公众参与在中国的发展（蔡定剑：中国政法大学教授，宪政研究所所长）

主持人张千帆：蔡教授今天上午委托我主持第一阶段的讨论。城市规划中的公众参与非常重要，近些年为什么中国为什么特别强调公众参与？因为我们没有正规的民主法治国家的民主参与，选举机制非常不发达，导致了很多社会矛盾。我们国家是实行人大制度，但是人大制度完善来日方长，因此公众参与在中国就显得非常重要，几乎变成了成为代议制民主的替代方案。当然公众参与不止是公民聚在一起聊聊天，而是有一套完整的机制。欧洲国家在公众参与方面积累了很多经验，今天上午很高兴有两位外国教授前来发言。我们首先邀请Sintomer教授发言。

发言人Sintomer：首先，我非常感谢主办方邀请我参加会议，期待与各位交流，感谢各位，感谢中国政法大学。实际上，我为大家介绍公众参与在欧洲的发展，其在欧洲发展过去30-40年遇到困难和变化。为什么说？欧洲各国的状况非常不同，有各种不同的公众参与项目。欧洲政党意识形态不同，有人把公众参与当做一种现代化的工具，有人认为它能够推动社会公正，也有把它当成大众所要授权的工具。这里我们不禁要问这样一个问题：公众参与是一种流行还是全球化的趋势？各国公众参与实践能否找出共同点。然后我们可以看到它究竟是一种政治方式还是冲突管理方式？

首先需要讨论的是公众参与的定义，不管是在欧洲还是在拉丁美洲，它有着不同的属于，参与式民主、参与式治理、协商式民主、市民参与。我们实际上可以给它一种广泛的定义，广泛的市民参与的意义：未被选任的市民参与决策制定的联合。如果想更精确，必须有更精确不同的模型。我们来看一下欧洲的公众参与的发展。有时我们对公众参与的分析过于片面，公众参与不止有一面。还有一个问题，因为现实中不同的案例太多，我们分析只能针对一个独立案例，我们容易在个案分析中迷失，而失去一种全球视野。所以这就是为什么我们需要一个方法论，一个类型论，为公众参与绘制一个理想图表而不是经验性的图表，在这个图表上找到各种形式的公众参与。我们必须建模，模型包含五个标准：背景，意识形态，参与程序，集体行动的动因，参与模式与传统政治之间的关联。

接下来用下面五个标准构建的六大模型，是韦伯的理想类型，实践中的公众参与并不是与之完全相同。具体国家和城市的实例可以在图上找到位置，可以通过图了解发展趋势，最后有参与案例的分析。

1.参与式民主：意味着市民不仅仅可以对决策讨论，而且还可以作出决定，更像是代表民主与直接民主的结合。这个流程从上至下，草根治理，强调民社会间自治，而且是非常政治化的流程。给大家的例子：巴西的参与式预算，其他拉美国家的参与式预算，里斯本公约的公投。这种模型的民主的困难，很难从理智上动员大众，公众参与与国家关系不清。

2.亲民式民主：与第一种模型非常不同，在当今欧洲非常流行的。亲民的含义：微观，决策者和市民沟通的亲近。市民没有决策权，更多的是倾听过程，我称之为选择性倾听，市民可以参与具体讨论但是不做决策，但是决策者自行决定，而且无需向解释市民解释。所以这种模型中决策从上至下，没有民间自治与草根动员。在欧洲，这种民主最明显的表现形式，地方的邻里委员会，成员被选举或挑选，代表民众与政府进行交谈。这种民主的挑战：市民可能被欺骗，探讨与决策者的行动不一，本身地方居民层面的行动与国家现代化行动的关系以及合理性受到质疑。

3.参与的现代化。典型例子在德国。在这样的模型下，国家和公民的目标是国家现代化，公众参与是国家现代化工具。这一点可以从德国政府的口号可以看出，让我们的公共服务更有竞争力而非私有化，而竞争力的前提是让公众参与。实际上这样的参与的现代化的模型有很多工具可以采纳，公共服务的客户的意见，质量检验，市民/客户反应研究小组，民意调查，市民评判委员会。这个模型也是从上至下，没有民间社会的自治和草根层面的动员。面临的挑战：它希望能够不仅在日常生活，