党国英：中国改革的逻辑与策略

中国政治家担心农村社会稳定，而事实上农村社会稳定问题正在转化为城市社会稳定问题。随着城市化进一步推进和农民人数的减少，真正务农者将成为政治上保守的社会集团。更具体地说，农村问题也正在转化为城市劳资关系的一个方面。

我们的改革就是要从传统社会过渡到现代社会。现在，人们都开始这样说了，但传统社会的逻辑是什么？现代社会的逻辑是什么？在理解历史中，不要有这样的浪漫主义想法：传统社会就一定是荒谬的社会，现代社会就一定是完美的社会。荒谬和完美本身是不确定的。

传统社会之所以存在那么长时间，自然有它的道理。在传统社会，公共活动主要以一个社区为单位，社区是一个熟人社会；熟人社会不需要民主就可以产生公共权威。社区联盟或国家主要提供安全这种公共产品，其支撑力是军队。如果在社区联盟搞民主政治，会降低公共效率。

而现代社会要替代传统社会，也有它的道理。在现代社会，没有稳定的熟人社会或社区，或者熟人社会不能提供公共产品。传统社会的社区联盟在现代社会就是市场化社会。熟人社会产生公共权威的规则在市场社会不能使用了，这就需要民主政治的规则。

同时我们还要知道：当我们没有选择的时候，传统社会的人不见得比现代社会的人感到更痛苦；当我们可以选择的时候，传统社会的人倾向于选择逃往现代社会。不认识这一点，就犯了历史虚无主义的错误。

中国改革要解决的主要问题

改革任务千头万绪，但最为重要、最有颠覆性威胁的社会基本冲突有三个方面，第一个是国家和社会的矛盾（涉及横向分权）；第二个是中央和地方的矛盾（涉及纵向分权）；第三个是劳动和资本的矛盾（涉及要素分权）。

国家和社会的矛盾，其实就是如何处理公权和私权的问题，核心是要解决民主政治的问题。在前现代国家形态，国家政权控制了很多的权力，公权过于庞大，改革的任务是约束公权，扩大私权，还权于社会。还什么权呢？还政治权利，还财产权利，还公平享有基本公共服务的权利。中国改革开放几十年，其实一直在处理这个问题。包括我们现在的高层领导讲要发展民主政治，还是要解决这个问题。

关于中央和地方的矛盾，被人们容易看作是一个敏感话题，其实不然。毛泽东在世的时候就讲过这个问题。表层意义上说，这个矛盾大体上是一个国家的地方管理体制问题；但深入分析，这个矛盾所涉及的是一个国家内部公共权力的配置问题。

关于劳动和资本的矛盾，涉及到一个社会最重要的两大生产要素的权利平衡关系。对这个问题的关心，从马克思时候就开始了。马克思写《资本论》，其实是在写资本和劳动的关系。我们现在不讲阶级斗争了，但决不意味着劳动和资本的关系可以自动和谐。我国劳资关系问题仍在不断积累，山西等地的黑奴工应是冰山一角。

认定以上三方面的关系是我国社会生活的难题，完全基于国家转型时期的现实考虑。若做一般分析，我们无法确认在集权和分权之间究竟哪个好，也无法确定在专权和民主之间究竟哪个好，甚至在劳资关系之间，若以工资为标准，我们也很难说什么样的工资单价水平意味着劳资关系的和谐。但如果从现实关系出发，我们还是可以说，在中央和地方之间，我们是集权多了，分权少了；在国家和社会之间，我们是公权过大过多，私权过弱过小；在劳动和资本之间，则有一种微妙的状况，一方面我们对私人资本的权益保护不够，但另一方面我们却放纵了私人资本对劳动的盘剥；劳动保护方面的法规白纸黑字摆在那里，但常常形同虚设。如果这些判断能立得住脚，改革的基本目标也就明确了。

在改革面临的众多复杂任务面前，我们之所以要强调以上三种矛盾的处理，有以下若干理由。

第一，这三方面的改革将为创造和保持社会活力提供制度基础。创造和保持社会活力，增强社会经济的运行效率，完全符合人的本性要求。连罗尔斯这样十分看重社会公正的思想家也对人性做出这样的判断：每个人（在利益分配中）都更喜欢较大的份额而非较小的份额（《正义论》，中文社科版第2页）。适应人这种本性要求的制度是保持社会竞争性的制度，包括市场经济制度、地方分权制度和社会民主制度等。劳动市场容易成为不完全竞争市场，在劳动的需求方（资本）和劳动之间，劳动者的利益容易受到损害，从而牺牲社会活力，也牺牲社会公正。这就可以看出，上述三方面的改革对于保持社会活力是十分必要的。

第二，这三方面的改革是确立社会公正的决定性因素。劳资关系的调整使劳动者的权益得到保护，这是社会公正的前提。没有这个前提，更高的社会公正无从谈起。但劳动市场上的收益分配把个人天赋和家庭资源完全看成了一种私人化的因素，并常常放大了人的收入能力差异，使实际收入的分配很不平等。我们有理由把个人天赋和家庭资源看作一种人先天偶然获得的因素，那么，这种不平等就是不公正。克服这种不公正就是公权运用的任务，因此，公权产生方式（核心是国家和社会的关系）和配置方式（核心是国家权力体系的构造）就十分重要。基于军事暴力的前国家形态总是使公权配置的重心过高、公权容易成为少数人的私器，不能有效克服社会不公正。这也就可以看出，上述三方面的改革对于确立社会公正的意义。

第三，这三方面的改革是形成社会稳定结构的关键步骤。社会稳定不仅为当权政治家所需要，也为民众所必需。罗尔斯把社会合作、社会效率、社会稳定和社会正义看作相互联系的四个环节，认为社会稳定为社会正义所必需。他指出：“怀疑和不满腐蚀着礼仪的纽带，猜忌和敌意诱使人们以一种他们本来要避免的方式行动”，社会的稳定性力量必须为社会正义的确立开辟道路（《正义论》，中文社科版第4页）。理论研究以及当代各主要国家的政治经验证明，市场经济、民主政治、地方适度自治以及劳动者的权益得到充分保护，均有利于社会结构的稳定。

第四，上述三方面的改革是难度很大和充满风险的改革。在国家转型时期，改革的渐进方针是必然的，但渐进改革也总是把改革的难点放在最后。上述三方面的改革我们都已经触及，但都没有突破性的进展。

改革的底线与风险

对于改革的后果，是否有不能或暂时不能突破的底线？自然是有的。在这里，我们说的底线是改革主导者所把握的底线，而不是其他利益集团所认可的底线：改革不夭折、国家不分裂、社会不对抗、政权可持续。在这些底线之上，才谈得上改革取得何种成绩。

改革不夭折，是指改革不至于进行不下去而发生倒退。例如，改革者本来确定了市场化的改革方向，但因为某种事变，以致命令经济全面回潮。

国家不分裂，是指一个国家不至于因改革产生的某种条件，给某种利益集团提供分裂国家的契机。

社会不对抗，是指改革后果不至于绝对损害大多数民众的福利或使分配差距形成长期扩大趋势，以至于导致社会内部的激烈冲突。可以用基尼系数来反映社会的分配公平状况。基尼系数大于0.4值得警惕。拥有绝对剥夺感或强烈的相对剥夺感的弱势利益集团，常常会成为民粹主义或极端民族主义的社会基础，他们的结合将致国无宁日。

政权可持续，是指国家的基本宪法秩序不因为改革而迅速颠覆，改革主导力量能够掌控国家局势。政权如果在转型时期不可持续，不仅政治家不能接受，社会也可能不堪承受，改革也可能夭折。

改革风险，正是指上述几种底线的失守。

因底线失守而产生的风险出自三种情形，分别是改革太慢产生的风险、改革太快产生的风险以及改革失序产生的风险。

1.在处理国家与社会之间的矛盾中，可能发生改革失序和改革过快的风险。

这方面的改革有两项具体任务。一是严格界定和约束公权，扩大私权。公权应限于国家安全维护、社会秩序保障、经济总量平衡、基础设施建设和社会基本公共品的民众间的公平分配。一部分公权可以交由民间组织行使。公权要保护私权、最大限度地扩张私权。二是确立合理的公权产生方式，建立以政治家专业化和政治家之间适度竞争为特点的民主制度。第二项改革本身有很大风险，而第一项改革在尚未获得没有重大进展前贸然进行第二项改革，会加剧第二项改革的风险。

公权过大会使各级政治家获得过于优裕的生存资源，并使政治舞台成为他们的基本生存手段，他们会倾向于排斥民主制度，使民主制度的推行产生很大的社会动荡。这种情形已经被村民自治制度改革所证明。

在时机不成熟时贸然全面建立民主制度，会产生国家分裂的危险。民主政治的功利意义无可怀疑。更确切地可以这样说：民主政治在一定条件下是个好东西。但民主政治形成过程中的风险的确不可忽视。

2.在处理中央和地方关系时，也可能发生改革失序的风险。

综观世界之大局，就是一些小的国家也在调整中央和地方的关系，把原属中央的权力下放给地方。中国是一个大国，中央政府要通管许多事情困难重重。事实上，我国地方自主权在改革开放以来大大增强了，但这种变化有的是改革者有意识推动的，有的则是中央政府实在无能为力，一些权力自然地转移到地方政府手里。

在中国进一步扩大地方自主权是必要的。中央和地方关系的调整具有下述特征，方称得上合理：第一，中央和地方各级政府之间的关系，以及各级地方政府之间的关系，完全用法律来确定，实现法制化。地方政府对辖区事务有立法权，约束条件仅仅是地方法规与上位法不冲突。第二，全社会的公共事务权力由各级政府合理分配，按照“凡是通过改革而使地方政府能办好的事情都交给地方办”的原则来确定中央和地方政府之间的分工。

地方自主权增大以后，有可能会发生影响国家统一、稳定的事情。我国许多省（区）份很有自己的特殊性。有的省（区）经济实力非常强大，有的省（区）资源储备巨大，有的省（区）人口众多，还有的省（区）辖区面积广阔，更有的省（区）则有民族特殊性。从长远看，这种特殊性或不平衡性并不能构成一些省（区）裂土分离的条件，对此我毫不怀疑。但是，调整省（区）的数量及其辖区的面积，适当平衡省（区）之间的资源条件，是十分必要的。

概括地说，对省（区）数量和辖区的调整应先于中央和地方关系的调整，先于地方管理体制的调整，否则会增大改革的风险。

3.在劳资关系方面的改革中可能会有改革太慢产生的风险。

中国正处在老城市迅速扩张、新城市迅速崛起的时代。城市社会稳定的基础是中产阶级成为居民的主体。中产阶级不仅是指其成员能有与“业缘社会”相适应的生活条件（如私密性好的住房、家人周末出行的汽车、旺盛工作经历需要营养和医疗条件以及退休后的生活保障等），还指其成员对城市社会的主导意识形态有强烈的认同感，即通常所说的主人翁意识。在过渡时期，至少要尽快创造城市劳动者的中产阶级生活条件，否则会出现城市社会的政治稳定问题。然而，伴随中国城市的扩张与崛起，我国城市的中产阶级远没有占主导地位。

中国政治家担心农村社会稳定，而事实上农村社会稳定问题正在转化为城市社会稳定问题。中国各级政府的财政收入不再依赖农业，真正务农的农民开始从政府获得各种各样的补贴，项目达十几种之多。土地财产权问题作为一种体制对每一个农民都有影响，但直接导致冲突发生的则在城市边缘地带。农民就业不充分问题也转化为城市劳动市场的就业压力。留在农村的人口，一部分是妇女儿童，另一部分是已经有第三代后裔的男子，他们的生活也高度依赖家族中的城市务工亲属。由于各地方政府有强烈的发展城市的冲动，农村稳定问题在更快地转化为城市稳定问题。随着城市化进一步推进和农民人数的减少，真正务农者将成为政治上保守的社会集团。更具体地说，农村问题也正在转化为城市劳资关系的一个方面。

一切社会都会有矛盾，城市社会也一样。社会矛盾不可怕，怕的是没有缓和与化解矛盾的社会妥协机制。中产阶级的存在是社会妥协机制的必要条件。一是中产阶级的经济状况使他们能得到妥协的收益，二是他们有更多的社会联系纽带和较好的社会组织网络，这使他们与其他社会集团特别是政府的对话成本得以降低。生活水平低下的穷人并非没有政治诉求，事实上他们是激进政治领袖的社会基础；他们平时可以不显山露水，但一旦被基层政治领袖利用，必是难以对话的群体。所以说，城市兴起了，但城市如果是以原子式的穷人为主体，实在是政治风险很大的事情。

不要以为中产阶级的壮大只是经济发展的后果，政府的中短期政策对此无所作为。有利于中产阶级崛起的最有效中短期政策，是用以调整劳资关系的劳动政策、收入调节政策和社会保障政策。这些政策通归起来是社会分配政策。表面上看，收入分配的调节只是货币额的分配，不能直接创造财富，也不能直接推动中产阶级的形成，