弗朗西斯・福山：政治之必需

第三波的民主化，时人对自由民主制前景的担忧；左右两派憧憬政府的消亡，发展中国家却在身受该憧憬之实现；我们视各式机构为理所当然，但对其来龙去脉，却一无所知。

1970年到2010年的40年间，世界上民主国家的数量历经一次高涨。1973年，世界151个国家中，被《自由之家》（Freedom House) ，评估为自由国家的，仅占45个。《自由之家》是一家非政府机构，每年就世界各国的公民权和政治权，提供量化的评选。(1) 该年，西班牙、葡萄牙和希腊是独裁政权；苏联和其东欧卫星国仍显得强大和凝聚；中国正卷入毛泽东的文化大革命；一群腐败的"终身总裁"正在非洲巩固他们的统治；大部分拉丁美洲处于军人独裁之中。到了下一代，人们则亲眼目睹巨大的政治变化。民主制和市场导向的经济，在中东阿拉伯之外的世界各地蓬勃兴起。20世纪90年代後期，约有120个国家--占世界独立国家总数的60%--成为民主制。(2) 这一变化，即是塞缪尔・亨廷顿（Samuel Huntington）讲述的第三波民主化。自由民主制作为首选，已成为21世纪初普遍接受的政治环境。(3)

潜行于体制变化之下，是一项巨大的社会转型。世界上一度消极的千百万民众，组织起来，参与他们各自社会的政治生活，其结果是大幅转向民主制。此次社会大动员，背後有众多因素：广为普及的教育，使民众意识到自我和周遭的政治环境；信息技术，使思想和知识得到迅速传播；廉价的旅行和通讯，让民众得以运用他们的脚来参与选举，如果他们对政府不满；经济繁荣，诱发民众渴望获得更齐全的保障。

第三波在20世纪90年代後达到顶峰。21世纪第一个10年则出现"民主衰退"。参与第三波民主化的国家中，约有五分之一，不是回复到威权主义，就是看到它们的民主机构遭受严重的侵蚀。(4) 《自由之家》提及，2009年是世界自由程度连续下跌的第四年，这是1973年创建以来的首次。(5)

政治焦虑

21世纪第二个10年初，民主制的病状以若干形式呈现。第一种焦虑，取得民主进展的某些国家出现彻底的逆转，如俄罗斯，委内瑞拉和伊朗。它们的民选领袖忙于拆除各式民主机构。他们操纵选举，关闭或鲸吞独立的电视和报纸，取缔反对派的活动。自由民主不仅仅是在选举中获得多数，而由一套复杂的机构所组成，通过法律和平衡，来限制和调节权力的行使。很多国家，虽然正式接受民主的合法性，却在系统性地取消对行政权力的制衡，系统性地发起对法律的侵蚀。

其次，那些似乎走出专制的国家，却陷入政论家托马斯・凯罗塞斯（Thomas Carothers）所称谓的"灰色地带"，既非完全的专制，也非货真价实的民主。(6) 许多前苏联的继承国家，如中亚的哈萨克和乌兹别克，正是如此。1989年柏林墙倒塌之後有个普遍的假设：几乎所有的国家将过渡成民主制，而民主实践中的种种挫折，将随时间的推移而获得逐一克服。凯罗塞斯指出，该"过渡模式"的假设是靠不住的，很多专制的精英阶层，无意建立将削弱他们自身权力的民主机构。

第三种焦虑，无关乎政治制度能否变得民主化，或保持民主化，而关乎它们能否提供民众所需要的基本服务。拥有民主机构这一事实，并不表明其治国成绩的优劣。未克履行民主所允诺的好处，可能是民主制度所面临的最大挑战。

乌克兰就是一个范例。2004年，它给世人带来惊奇，成千上万的民众涌向基辅的独立广场，抗议总统选举的不公。这一系列的抗议被称为橙色革命，引发新一轮的选举，导致改革家维克多・尤先科当上总统。然而一旦当权，橙色联盟一无是处，尤先科又辜负支持者们的期望。政府内部争吵不已，无法应付乌克兰的严重腐败，在2008-2009年的全球金融危机中，其治理下的国民经济陷入崩溃。2010年初，当选为新总统的是维克托・亚努科维奇。而2004年被指控操纵选票、企图窃取选举成果、从而触发橙色革命的，恰是此人。

困扰民主国家的，还有许多其它的治理失误。众所周知，拉丁美洲是世界上贫富最悬殊的地区。那里，阶级等级往往等同于族裔。其民粹领袖的上升，如委内瑞拉的乌戈・查韦斯和玻利维亚的埃沃・莫拉莱斯，与其是不稳定的原因，倒不如是不均的症状。很多人感到，他们名义上是公民，但在现实社会中却横遭排挤。持久的贫穷，经常滋生其它社会功能的失调，如结夥成帮、毒品交易、老百姓的不安全感。在哥伦比亚、墨西哥和萨尔瓦多，有组织的犯罪活动，威胁着国家本身和其基本机构。未能有效地处理这些麻烦，便破坏了民主制的合法性。

另一范例是印度。自1947年独立以来，它一直维持颇为成功的民主制--考虑到其贫穷程度、其种族和宗教的多元、其幅员人口的广袤，此成就更为惊人。（如以更长远的历史眼光，来看待印度的政治发展，将会减少我们的惊异。这是本书第10至12 章的主题。）但印度的民主，就像香肠的制作，看得越近，其吸引力便降得越多。举例，几乎三分之一的印度立法委员，现正遭受各式的犯罪起诉，有些甚至是重罪，像谋杀和强奸。印度政治家经常采纳公开的政治交易，以政治恩惠来交换选票。印度民主的难缠烂搅，令政府在重大的基础设施投资上，很难做出决策。众多印度的城市里，在漂亮耀眼的高科技中心旁，往往可见非洲式的贫穷。

印度民主明显的混乱和腐败，经常与中国快速和有效的决策，形成强烈对比。中国统治者不受法治或民主职责的牵制：如想建造大水坝，拆除旧居以造高速公路或机场，实施即时的经济刺激，他们的速度远远超过印度的。

政治焦虑的第四种与经济有关。现代全球性的资本主义，证明是高效率的。其所创造的财富，远远超越生活在1800年前任何人的梦想。自20世纪70年代的石油危机以来，世界经济几乎翻成四倍。(7) 由于贸易和投资的开放政策，亚洲人口的大部已挤入发达国家的行列。但全球性资本主义，仍未找到避免大幅波动的良方，尤其是金融业。金融危机定期折磨全球的经济增长，20世纪90年代初是欧洲，1997-1998年是亚洲，1997-1998年是俄罗斯和巴西，2001年是阿根廷。可说是罪有应得，此种危机最终在2008-2009年击中全球性资本主义的老窝--美国。为促进持续的增长，自由的市场很有必要，但它不善于自动调节，特别在涉及银行和其它大型金融机构时。制度的不稳定，最终仍属政治上的失败，即未能在国家和国际层次上，提供恰当的管制。(8)

这些经济危机的累积，未必减弱把市场经济和全球化当作引擎的信心。中国、印度、巴西和其它所谓的新兴市场国家，凭藉对全球性资本主义的参与，在经济上继续表现良好。但显而易见，发明恰当的管制以驯服资本主义的大幅波动，这一政治工作尚未完成。

政治衰败

就民主前景而言，上述的情形涉及到另一种紧急但又常被忽略的焦虑。政治机构的发展，通常是缓慢和痛苦的，必须经历漫长的时期。人类社会一直在努力组织自己，以征服他们所处的环境。政治制度一旦无法适应不断演变的环境时，政治衰败便会发生。社会机构的生存自有规律。人类是循规蹈矩的生物，生来就倾向于遵从身边的社会规则，并以超越的意义和价值，来加固那些规则。周围环境改变时，便会出现新的挑战。现存的机构与即时的需求，便会产生断裂。既得利益者会起而捍卫现存机构，来反对任何基本的变化。

美国政治机构，很可能正面临有关其适应能力的重要挑战。美国的制度基于这样一种信念：集中的政治力量对公民的生命和自由，构成了朝不虑夕的危险。因此，美国宪法设有广泛的相互制衡，使政府的某些部门，得以防范其它部门行使暴政。这个制度迄今为止表现良好，只是因为在历史关键时刻，当强大政府是不可 或缺时，其政治领导最终能达成共识，取得胜利。

很不幸,没有机制上的保障能确保, 美国制度既防范暴政，又在必需时顺利行使其国家权威，就像规划中的。後者首先取决于，对政治目的达成社会共识。这恰是最近几年，美国政治生活中所缺乏的。美国现面对一系列的巨大挑战，大部分与其长期的财政困境有关。过去的一代，美国人把钱花在自己身上，而没有缴纳足够税款。宽松的信贷，家庭和政府双方的超支，更是雪上加霜。长期的财政亏空和外国负债，威胁美国在世人眼中的国力根基。其它国家如中国，其地位则获得相对拔高。(9)

这些挑战，如采取痛苦和适时的行动，其中没有一项是无法克服的。美国的政治制度，本应促进共识的形成，现反在加剧挑战的艰巨。国会两极分化，令法案的通过变得异常困难。国会中最保守的民主党人，仍比最开明的共和党人，更为自由派，这是现代史中的首次。以10% 或更少的选票而赢得的国会议员席位，19世纪末仍有将近200名，持续下降至21世纪初，仅剩50馀名。此类席位，往往是两党争夺的主要对象。两大政党在意识形态上，变得更加物以类聚。慎重的辩论，日益退化减少。(10) 这种分裂，在历史上并非史无前例。但在过去，强势的总统得以驾驭此类分裂。而近来，则未见强势的总统。

美国政治的未来，不仅依赖政治，而且依赖社会。国会的两极化，反映了一大趋势：即美国的邻里和地区正在日益同类化。美国人选择在何处居住，从而在意识形态上自我排队。(11) 跟志趣相投的人共处，这一倾向因媒体而获得增强。交流途径的多样化，反而减弱了公民的共享经历。(12)

国会的左右两极化，还有既得利益团体的成长和力量， 都在影响美国政治制度应付财政挑战的的能力。工会、农产企业、药公司、银行和一大批有组织的游说团，经常对可能损害他们经济利益的法案，行使有效的否决权。民主国家里，公民保护自己的利益是完全合理的，也属预计之中。但到了一定程度，此类保权将沦作索求特权，或迫使社会陷入困境，因为每人的利益都变得神圣不可侵犯。这解释了左右两派高涨的民粹主义愤怒，这种愤怒又进一步推动两极化，更反映出社会现实与国家原则的不协调。

美国人抱怨，美国受制于精英们和利益团体。这反映了20世纪70年代到21世纪初之间，收入和财富的不均在与日俱增。(13) 不均本身，不是美国政治文化中的大问题。美国强调机会的均等，而非结果的均等。如人们相信，通过努力工作，他们和他们的孩子仍有公平机会获得成功，而富人是按规则取得成功的，那么这样的制度仍是合法的。

然而事实上，美国世代流动性的比率大大低于众多美国人所相信的，甚至低于传统上被认为是僵化和等级分明的其它发达国家。(14) 日积月累，精英们得以钻政治制度的空子，来保护自己的地位。他们向海外转移财产以避税，透过精英机构的优惠途径，将优势传送给下一代。该伎俩的大部, 在2008-2009的金融危机期间暴露无遗。人们痛苦地发现，金融服务业的报酬与其对经济的实际贡献，没有直接关联。该行业使用其相当大的政治力量，在前10年想方设法，废除有关的管制和监督。金融危机发生後，它仍在继续抵御新的管制。经济学家西蒙・约翰逊（Simon Johnson）指出，美国金融寡头的力量，无异于新兴市场国家中类似团体的，如俄罗斯或印尼。(15)

没有自动机制，可使政治制度适应不断变动的情形。顺应不良的故事，即政治衰败的现象，会在本书的後半部得到详细介绍。埃及的马木留克王朝没有较早采纳枪械，以应对上升的外部威胁，这不是必须发生的。最终击败他们的奥斯曼帝国，不就是这样作了。中国明朝皇帝没向老百姓徵收足够的税金，以支撑一支强大的抗满御国军队，这也不是无可避免的。两件案例中的症结，都是现存机构的巨大惯性。

一个社会如不能通过机构上的认真改革，来应对重大的财政危机，就像法兰西国王在1557年《筹款大聚会》（Grand Parti）失败後所作的，它就会倾向于采纳各种短见的补救，最终却消蚀腐化自己的机构。这些补救，屈服于各式各样的既得利益者和利益团体，即法国社会中有财有势的人。国家预算的不平衡，导致破产和国家本身的非法化，这一历史过程以法国大革命告终。

美国的道德和财政危机，还没到达法兰西王国的地步。危险的是，其处境将会继续恶化，直到某种强大的力量，彻地打破这现存失灵机构的均衡。

无政府幻想

我们对未来的很多焦虑，如俄罗斯的退向专制、印度的腐败、发展中国家的政府衰亡、当代美国政治中的既得利益团体，可用一条共同线索串起：那就是如何建立和维持有效的政治机构，虽强大，但遵守规则，又承担责任。这么明了的观点，看去像是任何4年级小学生都认可的。然而，