赵凌云 岳任崇：论全面深化改革的阶段性特征

摘要：全面深化改革作为中国改革开放时代中的一个新的阶段，具有诸多新的阶段性特征。通过对中国改革开放历程进行历史透视，在此基础上对改革开放时代进行历史展望，可以判断出全面深化改革具有改革目标更宏大、改革领域更宽广、改革更依赖顶层推动等阶段性特征。全面深化改革的阶段性特征是相对的、历史的，这一阶段呈现的新特征都深深地植根于前35年的改革开放进程。正是这种历史继承性决定了中国改革开放时代将继续向未来延伸下去，全面深化改革仍然属于改革开放时代，因此具有改革开放的一般时代特征。全面深化改革将延续和发展改革开放时代，全面深化改革的阶段性特征将丰富和拓展中国改革开放的时代特征。

关键词：改革开放；全面深化改革；阶段性特征；顶层制度设计

中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》（以下简称《决定》）以来，中共中央成立中央全面深化改革领导小组，设立涵盖改革各领域的专项小组，出台一系列改革举措，全面深化改革进程已经启动。全面深化改革作为中国改革开放时代的一个新的历史阶段，具有与前35年改革进程不同的阶段性特征。把握这些特征，对于理解这一新的改革阶段的本质、目标、推进方式和要求，具有重大理论意义和方法论意义。

一、改革目标：从发展生产力到发展中国特色社会主义

正如邓小平指出的： “我们所有的改革都是为了一个目的，就是扫除发展社会生产力的障碍”。前35年的改革目标主要是构建与生产力发展相适应的生产关系，解放生产力和发展生产力。全面深化改革的总目标则是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这一目标着眼于发展和完善中国特色社会主义，着眼于提升中国共产党的执政能力，巩固执政地位，更加宏大和带有根本性。围绕这一总目标，改革的目的包括进一步解放生产力、发展生产力、增强社会活力、提升党的执政能力和增强中国特色社会主义制度的竞争力等具体层次。

具体来讲，一要通过全面深化改革解决党和国家事业发展中的重大问题。过去的改革主要是解决体制僵化、经济发展相对落后的问题，全面深化改革除了要继续解决这些问题之外，还要解决许多新问题。比如，制度的现代化、国家治理体系和治理能力的现代化、发展起来以后的“发展后”问题等，这些都是党和国家在新的历史时期面临的新的重大课题和考验。二要通过全面深化改革激发和释放国家和民族的活力。当前，国家正在朝实现“中国梦”的伟大目标迈进，一个国家、一个民族在崛起过程中，如果缺乏活力、激情和正能量，崛起就不会持续，发展到一定程度后就会衰退。为了唤起和释放国家、民族、社会和全体人民的澎湃激情和强大正能量，需要在经济体制、政治体制、社会体制和文化体制等多方面消除约束性因素。三要通过全面深化改革增强和彰显中国特色社会主义制度的优越性，增强和赢得相对于资本主义制度的竞争优势。中国特色社会主义从1982年邓小平同志提出到中共十八大，已经形成经济建设、政治建设、社会建设、文化建设和生态文明建设“五位一体”和道路、理论、制度“三足鼎立”的格局，已经成型，还没有完全成熟和定型。中国特色社会主义还处在从成型到成熟、从成型到定型的历史节点上。中国特色社会主义制度能否在中国有生命力、在世界上有竞争力，关键在于通过全面深化改革培育制度优势和增强竞争优势。

二、改革领域与对象：从经济体制到全部体制，从传统体制到过渡性体制

全面深化改革标志着中国改革从重点领域推进到全部领域。正是由于前35 年的改革主要是解放生产力和发展生产力，而直接约束生产力发展体制的是经济体制，因此，前35年的改革重点集中于经济领域，尽管这一时期的改革有时也被称为”全面改革”，但主要是就经济体制而言。正是由于全面深化改革的总目标是发展中国特色社会主义、巩固党的执政队伍、推进制度现代化，全面深化改革的领域更加宽广。

这种宽广性，首先体现在顶层设计上。根据党的十八届三中全会通过的《决定》的部署，全面深化改革以经济体制改革为重点，拓展到政治、社会、文化、生态文明建设、党的建设和军队与国防建设领域。其次体现在改革任务的部署上。《决定》提出300多项改革事项，是改革任务的全面部署。2014 年国务院《政府工作报告》对全年的全面深化改革的开局部署也是全面的，提出了一系列重要改革任务。比如，2014年，要深入推进行政体制改革，再减200个行政审批事项，完成省市县政府机构改革，完成加强事中事后监管的重大改革，抓好财税体制改革，深化金融体制改革，还要着力增强各类所有制的经济活力，等等，充分体现了开局之年改革的全面性。第三体现在改革领导体系的全覆盖上。当前，改革领导机构已经实现全覆盖，中央全面深化改革领导小组设立六个专项小组，已经涵盖经济与生态、政治、文化、社会、党建和纪检六个领域，中央军委军队和国防改革领导小组，又涵盖军队和国防领域，改革领导体系已经涵盖几乎所有领域。我们知道，前35年的改革对象是传统计的划经济体制，改革涉及的利益格局相对简单。全面深化改革的对象则是经过35年改革形成的过渡性体制或中间状态的体制，改革涉及的利益格局相对复杂。前35年的改革对象具有传统性、单一性，全面深化改革的对象则具有过渡性、多元性，改革对象更加复杂。

当前，改革对象的复杂性表现在多个方面。其中，主要是相互关联的四个方面。首先，体制“碎片化”。前35年改革打破了高度集中的计划经济体制，但是，顺应市场经济条件下专业化管理的要求，政府部门越分越细、越分越多，相应地，体制出现“碎片化”趋势。例如，不动产管理分散在农业、林业、国土、住建、渔业以及海洋等部门，致使城镇住房、地产、耕地承包经营权、林地承包经营权等不动产登记、确权、颁证和管理“碎片化”。又例如，“三农”资金投入分散在财政、农业、林业、水利、科技等部门，乃至共青团、工会、妇联等群团组织，致使“三农”投入“碎片化”，严重制约“三农”资金的使用效果和政策执行效果。其次，国家权利的“部门化”。在“碎片化”的基础上，各个部门形成自身的既得权利，既得利益一旦固化，就导致国家权利的“部门化”。在现实生活中，就表现为国家权力部门化、部门权利政策化、法制化和体制化。时至今日，仍有一些部门为了自身的权利抵制改革或扭曲改革。第三，体制的断裂。由于改革采取“摸着石头过河”、自下而上的路径，加上体制的“碎片化”和部门化，一些领域的体制出现断裂。如食品质量监管没有形成从源头到销售的全程监管体系，致使食品安全事故频发；环境保护没有形成从源头防范、过程治理到污染追责的密闭体系，致使环境污染防治体系出现断裂，难以有效治理环境污染。第四，过渡性制度安排的“固化”。由于改革进程的一度放缓和改革的不彻底性，一些本来是渐进性改革进程中过渡阶段和中间状态的体制安排被固化。例如，对部分农产品价格进行补贴的体制，本来是农产品价格尚未全面市场化背景下的过渡体制，这种体制赋予工商企业的收益大于赋予农民的收益，但是，在市场经济体制已经建立的背景下，这种体制仍然被固定下来。再例如，目前行政部门普遍都有二级单位，这实际上是传统政府办社会体制向政府与社会分离转变进程中的过渡状态，但是这种状态被固化，在政府部门中出现行政部门与社会部门二元并存的局面。

全面深化改革的对象的复杂性来源于中国改革进程的特点。前35 年的改革采取“摸着石头过河”的渐进式改革方式，因此，35年的改革没有完成包括经济体制在内的各方面体制的彻底转变。更重要的是，2000 年中国“入世”，特别是2003年将改革领导机构国家体改办撤并到国家发改委以后，经济体制改革进程一度放缓，一些处于“过渡状态”的体制机制被固定下来，这些体制机制既不是传统的，也不是现代的，而是兼具两者特征的“中间状态”的体制机制。由于上述三个方面的原因，当今中国改革的对象是多元的、混合的、过渡性的，具有前所未有的复杂性。

三、改革程度与手段：从体制机制改进到制度建设，从体制分化到制度整合

中外改革史的经验证明，浅表性改革导致的改革搁浅，往往会导致体制僵化和固化，其危害性不亚于改革的方向性错误。苏联赫鲁晓夫时期针对“斯大林模式”进行改革，包括在工业中实施利润制度，对集体农庄扩大经营自主权，但是没有站在国家治理体系现代化和提升党的执政能力的角度去推进深度改革，改革具有肤浅性和零碎性。勃列日涅夫、安德罗波夫等执政时期改革终止，“斯大林模式”被固化，最终陷入僵化，到戈尔巴乔夫时期，苏联体制已经病入膏肓。苏联改革失败，戈尔巴乔夫改革犯了方向性、颠覆性错误是一个方面，前期改革的肤浅性和零碎性也是一个方面，全面深化改革必须避免改革的肤浅性，向深度推进。

推进深度改革，首先要将改革内容从体制机制创新推进到制度建设。例如，农村改革沿着这一逻辑展开。1979―1984年间的家庭联产承包经营是经营机制创新，三级所有队为基础的体制没有变化。1984年开始，取消人民公社体制，三级所有队为基础的体制被村组两级集体所有体制取代，下一步，需要在现代农业制度体系建设上深化改革，特别是在农村产权制度、现代农业体系、农村社会治理体系等深层制度层面推进改革。再例如，反腐倡廉制度建设也是顺着这一逻辑展开。改革首先在受理举报、审计监督、立案办案的方式方法等机制层面展开，当前进入理顺党委与纪委关系、确立“一案双查”、明确上级由纪委任命纪委书记等体制层面，下一步，需要推进到纪律建设、党内法规建设等反腐倡廉体系制度化层面。其次，要将改革基点从运行层面向核心层面推进。例如，在经济体制改革方面，前35年的改革总的基调是发挥市场在资源配置中的作用，但具体基点是逐渐演进的。1979―1984年，改革基点是让市场在资源配置中发挥“辅助性作用”，所谓“计划经济为主，市场调节为辅”。1985―1991年，改革基点是让市场在资源配置中发挥“工具性作用”，即所谓“有计划的商品经济”。1992―2012年，改革基点是让市场在资源配置中起“基础性作用”，即社会主义市场经济体制。在改革的深化阶段，需要以市场在资源配置中起“决定性作用”为基点，转变政府职能、清理政府权力、规范政府流程、规范市场秩序等，真正让市场决定资源的配置，让市场决定产业的方向，让市场决定产业结构的升级，让市场决定生态环境的保护⑥。第三，将改革的目标从一般性体制机制创新推向现代治理体系建设。现代治理体系本质上是中国特色社会主义的运行体系、中国共产党的执政体系、支撑现代化的制度体系，一般性的体制机制创新难以实现这一目标。全面深化改革的重要开局特征，就是构建现代治理体系的宏观框架，突出表现就是中央全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化小组、中央国家安全委员会三大机构，既是全面深化改革的常设领导机构，又是推进治理体系和治理能力现代化的制度创新和基本框架，下一步需要对这一宏观框架逐步充实和完善。

前35年的改革主要是放权让利、行政分权为主要手段。首先是放权让利，包括农村集体经济组织对农户放权让利，政府部门对国有企业放权让利，中央政府对地方政府放权让利。其次是推进部门化管理，按照专业化管理的要求，将经济、社会等方面的管理分解到部门，由于专业化管理与部门化特征纠合在一起，部门越分越细，管理职能部门分化逐渐固化。这种放权与分化导致体制的“碎片化”和断裂、国家权利的“部门化”以及过渡体制的“固化”严重制约现代治理体系的形成。例如，不动产管理的碎片化导致迄今为止难以形成全国统一的不动产确权、登记、颁证与管理系统，