高建：两种不同的协商民主

【内容提要】中西协商民主都强调对话、协商，但存在实质上的差异。西方协商民主理论最早可追溯到古希腊时期，但到20世纪80年代才真正形成。西方学者试图通过话语协商，弥补自由主义民主的不足，其实践主要是基层治理，重点关注公民教育，并未提升到国家制度的层面。与西方不同，中国协商民主是中国特色社会主义民主的重要形式，深深植根于中国革命、建设和改革的实践中，在共产党的领导下逐渐形成完备的国家制度模式，具有广泛、多层和制度化的特征和优势。中西协商民主的差异源于不同的社会文化背景和制度基础，要推进我国协商民主的发展，就要弄清中西协商民主的本质差别，认识中国协商民主的制度优势。

【关 键 词】西方协商民主/中国协商民主/政治协商/制度优势

党的十八大报告提出要“健全社会主义协商民主制度。社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力”。①这是第一次明确把“协商民主”写入党的代表大会的报告，意味着协商民主与选举民主一起被认为是中国特色社会主义民主的组成形式，把协商民主提高到一个新的高度，扩大和丰富了协商民主的范围和含义。但是，要继续推动我国协商民主的发展，首先应弄清楚：到底何为协商民主？中西协商民主的本质区别是什么？中国协商民主的优势是什么？

一、西方的协商民主

西方“协商民主”(Deliberative Democracy)的观念并不是全新的，最早可以追溯到古希腊时期雅典的民主政治。诚如埃尔斯特所言：“协商民主的观念及其实际应用与民主本身有着同样长的历史。它们都是公元前5世纪在雅典产生的。”②费什金也曾指出：“追溯古代雅典民主的起源，我们可以发现其民主制度体现了协商民主的形式。”③其实，古希腊的亚里士多德等思想家就曾提出协商思想，而雅典的500人大会等政治实践中也包含着协商因素。然而，此后黑暗的中世纪用神权和封建君主制湮没了协商思想。到近代，民主思想复兴，但此时兴起的是鼓励间接参与的自由主义民主，它是自由主义与民主的结合，以保护个人权利为核心，限制大众参与，认为民主只是选举领导人的一种手段，这与古希腊的直接民主相去甚远，协商思想没有实质性发展。直到20世纪80年代，西方协商民主理论才真正形成。当代西方占主流地位的聚合型自由主义民主认为偏好是既定的，按照多数原则和偏好的多少进行决策。20世纪八九十年代，西方社会发生巨大变化，出现了公众政治冷漠、社会利益分配格局变化、种族与宗教冲突加剧和多元文化发展等状况，自由主义民主在西方社会的运行过程中显现出诸多弊端，尤其体现在难以维护少数群体利益方面，而且，“国家政治和公共政策受到统治阶级和利益集团左右，甚至进而诱发社会冲突，难以实现其制度设计的民主规范目标――达成民意和公共利益”④。于是，20世纪后期西方一些学者针对当代自由主义民主政治的困境和缺陷，倡导协商民主理论，试图通过公共协商机制，在公共理性指导下，合理论证以转换不同的偏好并最终达成共识，并通过公共协商提升公民的公共精神。

1980年，约瑟夫・毕塞特在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中首次从学术意义上使用“Deliberative Democracy”一词，倡导公民参与，反对精英主义。⑤20世纪90年代开始，协商民主理论受到学者们越来越多的关注，很多西方重要的理论家都是协商民主的推崇者。例如，在哈贝马斯的影响下，“认为民主的核心是各种偏好的改变而不是偏好的聚合的观点已经在民主理论中成为主要论点之一”⑥。罗尔斯的公共理性、重叠共识等理念也为协商民主提供了重要的理论基础。正如有学者指出的：“为了克服以投票为中心的民主制的缺陷，民主理论家越来越关注先于投票的慎议和舆论形成的过程。民主理论家已经把注意力从投票站的情况转向了公民社会中公共慎议的情况。”⑦由此，西方协商民主成为民主理论发展的新趋向，它试图通过话语协商，使所有人拥有真正的发言权，弥补自由主义民主的不足。目前，虽然在西方关于协商民主的内涵一直存在分歧，但有一个共同的核心，即公共协商，是指“政治共同体成员参与公共讨论和批判性地审视具有集体约束力的公共政策的过程……公共协商的主要目标不是狭隘地追求个人利益，而是利用公共理性寻求能够最大限度地满足所有公民愿望的政策”⑧。

近年来，西方协商民主理论开始走向实践。学者们结合不同的问题展开了各种形式的政治实验，按照斯坦福大学詹姆斯・费什金教授的分类，公共协商实践包括自我选择民意测验与协商小组、一些民意测验与公民陪审团、大多数民意测验与协商民意测验、公投民主与协商日等模式。⑨其中，费什金设计并极力推广协商民意测验形式。协商民意测验“是一种基于信息对等和充分协商基础上的民意调查，它旨在克服传统民意调查的诸多局限性”⑩。费什金从古代雅典公民抽签选择法官或立法者的方式中得到启发，认为在当代国家可以采取随机抽样的方式，选取一部分公民面对面相互讨论，以产生协商民意。这样的安排是为了在公众可以思考的条件下将每个人包容在内，使他们的声音可以被听到，以获取在一个信息充分和公民能够审慎思考和互相辩论的理想状况下所呈现的民意。协商民意测验一般适用于较大规模的规划问题以及地方重大事项的决策，已经在英国、美国、澳大利亚和丹麦等国家和地区实践过。

需要指出的是，西方协商民主实践组织者并不是政府和政党，而主要是一些科学研究组织和非政府组织，如由美国杰斐逊研究中心组织的“公民陪审团实验”，斯坦福大学协商民主研究中心组织的“协商民意调查实验”，以及由非政府组织美国之声组织的“21世纪城镇会议”等。

总体而言，西方协商民主的实践形式多样，但主要是基层治理，重点关注公民教育的效果，并未上升到国家制度模式的层次。在很多西方学者看来，“对任何政治制度来说，首要问题就是在何种程度上它们有助于培养社会成员的各种可想望的品质――道德的、知识的和积极的品质”(11)。他们认为通过自由、平等的公民之间公正和充分的公共协商过程，偏好是可以改变的，即使在不能达成共识的情况下，也可使协商双方认识到对方的合理之处。因此，西方协商民主要求参与者对自己的观点给出理由，使参与者能够在相互信任的基础上讨论、分析各种合理的观念，以作出理性判断并形成共同行动的基础，从而更好地培育理性公民。

二、中国的协商民主

与西方的协商民主不同，中国的协商民主是中国特色社会主义民主的重要形式，深深地植根于中国的实践之中，是在坚持社会主义制度和中国共产党领导的前提下，以马克思主义为指导，以人民政协为重要载体和平台，人民按照自由、平等、公开等原则，通过对话、沟通、辩论等方式，表达利益诉求和愿望，或者对国家和社会生活中的重大问题进行政治协商的民主形式。中国的协商民主的源头可以追溯到中华人民共和国成立前。我们党是在领导人民进行革命、建设和改革的实践中，逐渐形成了具有中国特色的协商民主制度。具体可分为以下几个阶段：一是在新民主主义革命时期。中国共产党围绕民族救亡和人民解放，在同其他党派团体和党外人士团结合作过程中形成了协商民主思想，特别是在陕甘宁边区的“三三制”民主政权建设中进行了协商民主实践。二是新中国成立前后。1948年4月30日，中共中央发布《纪念“五一”劳动节口号》号召：“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府！”(12)1949年9月，举行中国人民政治协商会议第一次全体会议，讨论通过了具有临时宪法意义的《中国人民政治协商会议共同纲领》，这标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的正式确立，成为中国协商民主的重要起点。三是改革开放以来。以中国共产党领导的多党合作与政治协商制度为核心的协商民主得到进一步完善和发展。2006年2月，中共中央颁布了《关于加强人民政协工作的意见》，其中明确指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”(13)这一文件为进一步发展中国特色的协商民主理论奠定了理论基础。2007年11月15日，国务院新闻办公室发表《中国的政党制度》白皮书，第一次确认了协商民主的概念。2012年11月党的十八大明确将社会主义协商民主作为我国人民民主的重要形式，并对完善协商民主制度和工作机制，丰富协商民主的形式和内容，推进协商民主广泛、多层、制度化发展等作出全面阐述，这对中国协商民主发展具有里程碑式的意义。

可见，协商民主在中国的确立与发展是人民民主实践的产物，体现的是人民民主的本质要求。而在发展过程中，中国协商民主立足于中国政治文化和政治实践，逐渐形成了自己的特点和优势：

其一，协商的广泛性。中国协商民主的本质特征和优势之一就是其广泛性。首先，协商主体广泛。社会主义民主从根本上要实现最广大人民群众当家作主，这一本质要求贯穿于我国的民主政治的全部实践活动中。因此，与西方的协商民主相比，我国政治生活中参与协商的主体更为广泛，囊括来自各阶级阶层、各类政治活动主体的力量。而且，在人民政协进行协商，本身就达到了协商的广泛性，政协委员是各个界别的代表，每个委员都联系着一部分基层群众。协商主体的广泛性为协商的平等性与合法性提供了条件，从根本上符合社会主义民主政治的基本精神和原则。其次，协商内容广泛。在广泛主体参与的支持下，中国协商民主机制并未局限在解决一个合法性基础问题的层面上，而是力图将平等协商、求同存异、和谐共赢的精神贯彻到政治、经济和社会等诸多领域当中。因此，我国不仅将协商用于处理政党关系，而且还广泛地用于处理界别、阶层、民族和宗教等关系，为我国社会和谐奠定了基础。“中国特色社会主义协商民主机制通过深入政治、经济、社会生活方方面面的协商机会及其运作实效反映出来，这有助于吸引更广泛的主体倾向于使用体制内协商的方式来解决许多实际问题，证明了中国式协商民主的真实性和有效性，日益成为化解社会矛盾冲突、创造和谐稳定政治局面的有效机制。”(14)

其二，协商的多层次性。中国协商民主的另一个重要特征和优势是协商的多层次性。在实践中，协商民主不仅可以同国家层面的政治协商、政党制度联系起来，同时也可用于地方层面的听证会、议事会等。就其性质来讲，它既可以应用于政治领域的立法，也可以应用于行政领域的决策，还可以用于协调、解决基层民众的利益矛盾。因此，协商民主有着丰富多样的形式。比较而言，西方协商民主主要在基层，大规模、系统化的实践还不多，而中国以人民政协为主渠道和平台的协商民主已经上升到国家民主制度层面，在实践中呈现出多层次发展趋势。党的十八大提出的社会主义协商民主制度就涵盖了中国共产党领导的多党合作与政治协商制度、党和政府与社会以及广大民众之间形成的协商对话制度，以及基层民主协商制度，具有丰富、多层次的内涵。一是政治协商。这是指以我国国家层面的多党合作和政治协商制度为主的协商平台，是我国社会主义政治制度框架较成熟的协商民主形式。二是党和政府与人民的协商。这是指党和政府与社会以及广大民众之间形成的协商对话制度，在政府治理中发挥着重要的作用，对政策合法性的提升有着根本的促进作用。三是基层民主协商。这涉及公民直接参与协商，范围比较广泛。20世纪80年代以来在我国城乡社会出现的民主恳谈会、民主论坛和听证会等都是协商民主的重要形式。同时，随着网络的普及，普通公民越来越多地借助互联网的公共论坛、博客、微博、微信等方式及时、明确地表达自己的政治意愿，