韩福国：作为嵌入性治理资源的协商民主

摘要:  现代民主与现代城市治理是紧密联系在一起的共生关系。对于后发国家而言，民主实践采取了治理的取向与路径，形成一个普遍的制度建构行动。当下中国民主发展呈现出以提升治理和解决民生为中轴，以整合多元社会主体为取向的实践结构，使得社会发展通过协商民主实现了内生性的政府与社会互动。协商民主的一个主要特征就是把民主作为一种治理资源嵌入到现代城市治理当中，而不是单纯地建构一个具有民主形式的外在约束制度，其发展路径化解了民主与发展互为前提或者结果的外生困境，为中国民主的发展提供了具体的实践形式。

关键词:  协商民主；嵌入性治理资源；城市治理

一、现代城市治理需要协商民主

城邦的治理是政治学的开始，柏拉图对理想国的设想，以及亚里士多德对城邦治理的现实考虑①，都表明了城市的治理是国家治理的源头。因此，讨论政治民主的问题基本上就是讨论城市治理的问题，而现代政治民主的问题起源更是与现代城市的兴起密切地联系在一起的。因而，城市的民主发展与社会经济发展的关系一直是现代民主具体实践的核心。如何协调两者之间的关系，尤其是在现代城市空间内的关系，成为现代民主政治制度建设的核心。

改革开放以来，随着人口的大量集聚，中国已经进入到了快速现代化和城市化阶段，尤其是1994年以后，城市已经成为中国社会发展的主要载体。中国过去的发展没有社会的发育支撑，缺乏市场的资源配置，而国家与社会分权之后形成了新的发展主体，市场是一个主体，社会是一个主体，自然本身也是一个主体。这些主体如何在城市空间内形成一个合理的、有效的整体发展？如何寻求一条建构现代社会良性治理的路径？这成为中国城市治理中的核心议题，也承接了民主发展与经济发展之间的关系问题。

事实上，辛亥革命以来的中国民主建设都是要为现代社会的整合寻找一个有效率的载体。在进行国家主权建设的过程中，中国共产党和国民党都力图建立一个可以容纳社会各个阶层参与的协商政治结构。1949年中国共产党举行了政治协商会议，从而完成了国家整合的任务②，确立了中国民主的基本形态，即以民主协商为主要内涵的政治协商制度。“文革”期间，这一制度没有得到很好的运转，带来了国家层面的政治危机。③

马克思认为，人民民主不仅在国家层面上，而且在社会层面上展开，人民不仅仅决定国家事务，而且决定个体事务，民众在社会生活上也具有统治的地位。因此，人民民主的运行必须同时具备两大特性：广泛地动员人民参与政治生活和发表意见，有效地将各种不同的意见和利益诉求集中为能够代表人民根本利益的国家意志，并转化为国家的集中行动。④

如何呈现中国社会主义民主的具体理念，构建民主参与的平台，拓宽民主参与渠道，就与解决民生问题、提升经济社会发展紧密地结合在一起，所以中国的民主制度建设路径，也就必然在社会治理结构变迁和经济发展中展现出来。

因此，民主的理念共识和制度建设如何在社会发展的实践路径中得以实现，即民主如何“嵌入”⑤到社会发展的实践当中，这是中国社会发展的必然要求，也是未来能否持续发展的关键，更是民主能否得到有效提升的关键。对于在社会发展的同时推进民主建设的国家而言，民主政治与社会发展存在这样一种“嵌入”关系：如果在社会经济发展中，民主制度的发展能嵌入其中，形成两者的良性互动，那么国家建设与社会建设、经济发展就能形成一个合理的、现代的发展逻辑。

任何国家的民主发展都是一个历史问题，民主在一个国家的发展过程中采取什么样的模式是有历史条件的，都是国家与社会双向互动的结果。中国试图在解决民生问题的过程中，逐步实现民主制度的完善，同时，又期望通过多元的协商参与方式，形成政府(国家和政党)与社会的互动。这在中国的政治建设中产生了政党层面的政治协商、社会治理中的社会协商、经济发展中的经济协商和基层治理中的基层协商等多元、多层次结构，构成了社会主义民主持续发展的重要载体和现代化建设的制度支撑。

协商民主的这一体系化建构，是中华人民共和国的协商政治的提升，也是中国现代化建设中社会协商的发展。在某种意义上，协商民主在社会发展中逐步建构了自己的制度形式，实现了作为一种资源的“嵌入”，为社会主义民主的实践提供了具体的形式。

二、理论回顾：协商民主的发展

（一）民主建设和经济发展之间的困境

在社会转型过程中，取得突出发展与治理绩效的政治结构不一定是民主的政治结构。关于社会发展与民主之间的“嵌入性”，一直是一个争论的热点。⑥普沃斯基进行了经典的问题概括，即民主政权与权威政权能促进一个国家的经济发展和提高人民的物质生活水平的有效性，以及经济发展水平与政权转型之间存在着何种因果关系。⑦

李普塞特在提出经济发展与民主的关系问题时，认为“民主与经济发展的水平相关，经济发展越好，民主就越能持续”。⑧而达尔和亨廷顿等人则对许多国家进行了分类和量化研究，提出了经济收入水平和政治民主进展程度的具体关联度。⑨

在西方竞争性民主政治下，经济发展和政治民主之间的关系，似乎可以形成一个持续的问题解决机制，这在韦伯式的发展模式(Weberian Model)中可以得到检验。

图1伊文思(Evans)和罗齐(Rauch)模型中韦伯式国家结构对经济增长的影响⑩

在韦伯式模型中，它有一个前提，即“官僚是不同于政客的，只要他们与受雇佣和晋升的资质规则支配的长期生涯相关。规范、对精英领导阶级提供的服务的共享信仰和国家发展目标不仅削减了腐败的诱惑，而且随着时间的进行，产生了致力于公共利益的对公民服务的承诺的能力和信用。结果是国家不断增长的组织能力――它进而赋予和激励有改革倾向的统治者通过经济增长而不是掠夺来增加财政收入”。(11)因此，经济发展与政治治理形成了一个良性互动关系。

20世纪60年代到90年代的许多量化研究认为两者关系比较复杂，但都得出肯定性关联的结论，即“经济发展的水平看上去是决定政治民主的决定性解释变量”。(12)

亨廷顿认为经济收入达到一定程度，传统的政治模式很难继续统治下去，这就要求产生新的政治制度来整合不断多元化的社会所提出的要求，并且在这样一个社会环境内执行公共政策。(13)

社会主义国家转型的困境在于，国家社会主义似乎很难避免政府持续减弱的政治责任。社会主义国家试图在中央计划的制度框架内融合并依赖市场机制，但是市场经济的发展增加了机会主义和不法行为的收益。威权的政治权力也可以采取一些政治民主的措施，但它并不等于是民主政治。因此，这就产生了一个个体腐败逐步增加的现象，“在改革中的国家社会主义中，这为党的去制度化和对政治制度有深远意义的改革铺平了道路”。(14)

东亚地区的威权体制向民主体制的转型，似乎证明了经济发展是能和民主政治同步进展的，因此，“经济增长如果持续进行，并且成果被普遍享有，那么在长时段上观察，经济增长会带来民主的成长和持续，但是未必是这样，尤其是短期内的考察”。(15)例如普沃斯基发现，经济发展并不一定导致民主政权的出现，但民主政权在富裕国家比在贫困国家更容易持续，同时政权类型对一个国家国民收入的增长没有影响，只有威权国家的政治不稳定性才会影响国民收入的增长。(16)但在一个经济发展节点上，民主政治的诉求就成为经济发展的结果。“有一种观点认为中国发展的成功验证了非民主的威权体制的合法性和可行性，但是随着经济发展，一个多元社会成长得越快，中国也就会越早达到民主变化不可逆转的那一点。”(17)

这一分析视角有一个基本前提，即民主化的模式及其内在结构是一个先验的形式，存在于发展中国家的前方，因此关于经济社会发展与民主是否构成嵌入关联的理论逻辑，可以用图2演示：

图2民主与经济发展关联演化图

互为因果而非嵌入的民主与发展关系范式，构成了对民主演化的外在评价系统，即民主化必然是经济发展到一个特定阶段的产物，它并没有考虑每一个发展中国家民主模式的内生转型结构的“民主嵌入发展当中”的可能性。同时，他们认为民主制度必然能推进经济发展，或者经济发展必然带来直接而迅速的民主制度的建立，把两者的内在结构简单化了。在一定意义上讲，上述理论提供了一个普遍的理论框架前提，但是中国的经济发展与政治民主关系问题，仍然需要进一步解释其内在的逻辑关系。(18)

关于中国民主发展模式、方式和时间节点的讨论已有很多，但“中国政治发展的研究，不是理论对经验的解释，而是从经验抽象理论的过程；不是政治现象的孤立考察，而是政治现象的全景性透视”。(19)自传统社会瓦解以来，无论采取何种价值判断和分析路径，中国民主的建设路径和中国社会的发展模式都成为一个紧密结合的问题。“现代化的模式化，往往带来民主化的模式化，而民主化的模式化则必然是民主的西方化。”(20)但基于西方视角的民主化路径，往往带来一种西方标准化的关联结构，“实践证明，在这样的政治发展中，治国理政者往往既不能有效地把握本国经济与社会发展的大趋势，也不能有效地把握政治发展的大格局，结果导致国家治理与国家建设受挫和失败”。(21)如何在经济发展的同时，建构一个民主发展的实践路径，是中国未来国家建设、社会建设和政党建设三个重要议题中的核心问题。

（二）协商民主的发展功能：嵌入性资源

中国在1949年后60多年的发展中，从最初建立社会主义民主制度以促进生产发展的理想尝试，到随后的恢复市场民主，然后再发展到基层自治的民主，这一探索始终围绕着如何建构一种人民民主的有效的实践形式。

“在君主制中是国家制度的人民；在民主制中则是人民的国家制度。”(22)后发展中国家的民主实践缺乏资本主义的充分发展，很容易建成民主制的形式，但实质上却是“国家制度的人民”。中国民主的实践形式要使得“国家制度不仅就其本质来说是自在的，而且就其存在、就其现实性说来也日益趋向于自己的现实的基础、现实的人、现实的人民，并确定为人民自己的事情”。(23)因此，人民民主要从一种价值理念在现实中体现为一种制度安排，必须寻找一种解决利益冲突的中国之道。在此，如何承接中华人民共和国政治协商的智慧，充分重视“协商”在社会发展中的意义，创造出一种协商民主的社会治理方式，使得中国的发展从经济建设转向社会全面建设，就成为一种政治创造。

需要指出的是，中国政治语境下对于协商民主(Consultative Democracy)的重视，不等同于西方语境下的恳谈式民主(Deliberative Democracy，