「周雪光：国家治理逻辑与中国官僚体制：一个韦伯理论视角」正文
内容提要：中国官僚体制是国家权力与民众间的稳定纽带，提供了国家治理的组织基础。韦伯意义上的国家支配方式塑造了国家权力、官僚体制、民众三者之间的关系，其中蕴含着国家治理逻辑的密码。本文借用韦伯“权威类型―支配方式―合法性基础”三位一体的理论思路和概念工具，在中国大历史的背景下，探究国家支配方式及其合法性基础的历史演变和现状，并着重分析中国官僚体制在这一支配方式中的位置角色、制度设施、历史渊源和由此产生的行为特征。依这一理论逻辑解读国家支配方式所塑造的国家权力、官僚体制与民众之间的关系和内在张力，以及在转型时期所面临的困难与挑战。
关键词：官僚体制政府组织国家治理合法性基础支配方式
任何权力……一般都有为自己之正当性辩护的必要。
――韦伯
历史悠久、高度成熟的官僚体制是中华文明的一个独特现象，是国家治理在中国疆土上数千年延续至今的组织基础和具体体现。对于今天的民众来说，日常生活中无所不在的官僚制组织即是国家。然而，细察国家权力与官僚体制在实际运行中的关系，虽扑朔迷离交织重叠，但有着隐约可辨的边界和各自稳定的运作机制和行为特点。国家治理的诸多机制大多是在“用”官僚机器以实施其意图又不得不“治”官僚体制偏离其意图这一矛盾中产生的（周雪光，2011）。正是在国家权力与官僚体制间紧密且紧张的关系中蕴藏着国家治理逻辑的深层密码。从理论分析上将执掌最高权力的“国家”（皇权）与 “政府”（官僚体制）区别开来，进而解读官僚体制在国家制度中的位置角色，为我们认识中国国家治理制度逻辑提供了一个重要的切入点。
官僚体制与国家权力之间关系是政府研究工作中尚未及深究的课题。宏观上讨论国家治理过程特别是以中央―地方、集权―放权为主题的研究工作时有出现 （Oi，1995； Qian and Weingast， 1997；冯仕政，2011；周雪光，2011；周黎安，2008；曹正汉，2011；渠敬东、周飞舟、应星，2009；王绍光、胡鞍钢，1993；董辅 等，1996）。这些研究大多将国家权力与官僚体制视为一体化组织，其讨论也大多止于国家层面的大政方略、政策取向，其隐含的前提假设以官僚体制为国家权力的理性工具，故其实际运行过程可以忽略不计。微观上有关基层政府行为的研究工作尤为丰富，呈现出中国政府特别是基层政府运作的方方面面，如任务环境压力、工作节奏、执行政策过程中的各种应对策略（吴毅，2007；杨爱平、余雁鸿，2012；狄金华，2010；王汉生、刘世定、孙立平，1997； 王汉生、王一鸽，2009；荣敬本等，1998； 赵树凯，2010），以及不同领域中的行为表现，如维稳（张永宏、李静君，2012；欧阳静，2011；田先红，2012）、完成任务（艾云，2011；荀丽丽、包智明，2007；周雪光、练宏，2011），以及近年来凸现的项目制运作形式（周飞舟，2011；折晓叶、陈婴婴，2011）等等。这些研究工作大多以国家政策落实过程而观之，以一事一地的场景或一政策一地方政府为关注点，点滴积累如涓涓细水汇集成川，为我们展现了具体实在且丰富多面的基层政府形象和运作过程。但这些工作也没有跳出传统的国家―官僚体制一体化的窠臼。这些宏观或微观层次的研究工作隐含的理论想象是，国家与官僚体制之间关系可视为一个大的官僚组织内部上下级、领导与被领导、决策者与执行者之间的关系，如同一个等级分明且庞大复杂的正式组织中的委托―代理关系。研究者大多是在国家权力（自上而下指令）给定的前提下，具体关注决策与执行过程的分离与问题，或决策者针对执行者的各种治理措施，等等。在这些具体场景和问题的讨论中，如此分析层次和关注点并无可责备，但这一领域中林林总总的研究工作进一步提出了新的问题：这些散见各地、各领域乃至历史不同时期但有着共性的政府行为与其所依托的国家权力之间是什么关系？进而问之，作为一个独特的历史现象，中国官僚体制在国家治理逻辑中扮演怎样的角色，又是如何延续和演变的？
本文是试图回答以上问题的初步尝试。我以韦伯的“权威类型―支配方式―合法性基础”三位一体的理论思路和概念工具来思考、辨识官僚体制在中国国家制度中的角色定位。具体说来，我着眼于中国社会中的国家支配方式及其合法性基础，官僚体制在其中的位置角色和相应的制度设施，以及由此产生的行为特点，并在一个宽阔又具体可辨的历史背景中考察这些制度实施之间关系的延续和演变。我的研究出发点是，官僚体制作为一个特定的组织形态，其运作过程和行为方式有着其内在机制，因此是可以分析的。我关注官僚制度这一组织形态背后的制度机制，特别是其合法性基础以及由此带来的一系列组织运作特点。官僚体制因其特定组织形态而有着内在的机制、过程和行为方式，但它不是自成独立体系的，而是宏大国家制度的一个组成部分，依从在国家支配方式这个大的制度框架之下，随国家制度变化而扮演不同角色，经过了长期历史演化过程。由此，认识中国官僚体制有三条线索可寻：一是其在国家制度中的结构位置，二是作为正式官僚组织的内在机制，三是大历史背景下的演变过程。中国官僚体制正是在多重力量作用下、在多重关系的制约互动中形成、演化并发挥作用的。
需要说明的是，我是在中性意义上使用官僚体制这一概念的，即指韦伯意义上有着正式的科层等级和规章制度的组织形式，其成员（如官员）受到专业训练，在组织中有着职业生涯。官僚组织与传统组织形式如家庭、氏族以至社团有着明显不同，是现代社会中政治、经济和社会活动的基本组织形式。 “官僚”一词在中文日常用语中有着繁文缛节、权势凌人的贬义。这是这一组织形式所时常伴随的弊病征象，但不是本文关注的这一组织形态本身。
在以下的讨论中，我首先引入韦伯有关权威类型、支配方式、合法性基础的分析概念和理论思路；然后，从历史的角度来考察官僚体制在中华帝国国家支配方式中的位置角色。在这个大历史背景下，我转向本文的中心问题，即官僚体制在当代中国支配方式中的位置角色及相应的制度设施和行为特征。文章的结语部分讨论中国官僚体制在社会转型过程中面临的困难和挑战。
一、权威类型、支配方式与合法性基础：韦伯的视角
德国社会学家韦伯（Weber， 1978）在20世纪初首先注意到了官僚组织（bureaucracy，又译为“科层制组织”）这一组织现象，并将其放在历史比较分析的框架中，阐述了这一组织形式的特点和历史意义。在当代社会科学文献中，韦伯关于官僚组织的分析讨论在政治学（如Downs， 1967）、社会学（如Blau， 1963； Merton， 1952）、组织学（如Crozier， 1964； Wilson， 1989）以及近年来的组织经济学（如Aghion and Tirole， 1997）等领域都有着巨大影响，而官僚组织一词也成为社会科学的重要分析概念。
韦伯在两个层次上提出有关官僚组织的理论。其一是在组织学意义上将官僚制作为一个特定的组织形态，着重讨论了官僚组织等级有序、规章制度为本、即事主义等鲜明特点，以及组织成员即官员（bureaucrats）的教育、专业化训练、在组织中的职业生涯，以及由此产生的循规行为和文牍主义现象。用当今的社会科学术语来说，在这一层次上韦伯关注的是官僚体制的内在组织机制和运行过程。其二是在历史比较分析层次上，将官僚制作为一种特定的国家支配方式与历史上的其他支配方式加以比较，用以阐述不同社会的组织方式、社会内部的权威关系及其合法性基础。这两个层次相互关联：官僚组织中的权威关系建筑在特定的合法性基础之上，而官僚制组织形式及其合法性基础构成了官僚制国家的基本元素，折射出了后者运行的历史渊源和内在机制。如此，官僚体制体现为内部结构、权威类型和合法性基础等要素相互关联的一系列制度设施。
但是，望文生义而将韦伯理论应用于分析中国官僚体制也极易引起误读。这是因为韦伯意义上的官僚体制与中国土壤生长起来的官僚体制迥然不同，有着质的区别。这一点韦伯在借用中国官僚制进行比较历史分析时即已指出。按照韦伯的说法，中国的官僚体制是植根于古老的地基上延续下来的，而这一地基在西方早就因古代城邦的发展而崩溃了（韦伯， 2004b：219）。这不是说韦伯理论对于分析中国官僚体制没有益处；恰恰相反，这一历史比较的视角对于理解中国官僚体制极具启发意义。但我们需要澄清韦伯的组织形态学分类及其相应的国家支配方式，才能使其理论思路和分析概念在下述分析中具有意义和针对性。因此，我们的讨论首先始于韦伯有关支配方式的理论思路。
我将韦伯有关国家治理模式的思路概括为“权威类型―支配方式―合法性基础”三位一体的分析框架。在韦伯看来，任何权力（power）都不能持久地建立在强制或暴力基础之上，而必须具有合法性基础（legitimacy）。也就是说，“任何权力……一般都有为自己之正当性辩护的必要。……究其实，任何支配……的持续运作，都有通过诉诸其正当性之原则的、最强烈的自我辩护的必要”（韦伯，2004a：19）。在这个意义上，权威（authority）即是建立在合法性基础之上的权力。从这一思路出发，韦伯提出了权威的三个“理想类型”（ideal type）：传统权威、卡理斯玛权威和法理权威。所谓理想类型，是将某一现象的基本特征在理论上加以抽象概括，以供作为分析概念之用。一个理想类型在现实生活中并不完整存在。也就是说，实际运行的权威可能具有某一理想类型的主要特征，但同时兼有其他类型的成分。
韦伯笔下有关“权威”的理想类型不仅具有分类学的意义，而且蕴含着其特有的内在运行机制。韦伯进而提出，不同的权威类型有着特定的合法性基础和相应的制度安排。例如，传统权威，顾名思义是在历史传承下来的习俗传统上建立其合法性基础，如传统社会中的长老权威从沿袭已久的文化传统中得以维系和延续。卡理斯玛权威则是以领袖的超凡禀赋来获得追随者的认同和拥戴，从而得到其合法性基础，这在社会运动及农民起义中尤为突出。法理权威则是据以民众所认可接受的公正程序而得到合法性基础，例如经过选举程序产生的领袖或代表。由此可见，不同类型的权威模式隐含了权威支配者与受权威支配的民众之间的不同关系。