周少青：少数民族权利保护与国家安全问题――以国际(人权)法为观察视野

【内容提要】保护少数民族权利和维护国家安全利益是当今世界各国面临的重大理论和实践问题。本文通过对威斯特伐利亚体系建立以来相关国际(人权)公(条)约的文本、语义和背景分析，指出少数民族权利保护与国家安全之间存在着历史同源性和逻辑相关性；少数民族权利保护和国家安全之间不存在绝对的正相关或负相关的对应关系；实践中少数民族权利保护能否产生有利于国家安全的后果，取决于若干中介性变量。

【关 键 词】少数民族/权利保护/国家安全/国际法(人权)

保护少数民族①权利和维护国家安全②利益是当今世界各国面临的重大理论和实践问题。在理论层面，几百年来，如何从法理上解释少数民族对国家的权利和国家对少数民族的权利以及两种权利的正当(合理)边界一直是理论界面临的重大课题。在实践层面，当今世界除极少数族裔(群)同质化比较高的国家外，绝大多数国家都属于“多民族国家”。如何在保障少数民族权利的同时，确保多民族国家内部的社会稳定、公共秩序以及对外领土和主权不受威胁，是摆在各国政治家面前的重大任务。国内外学者分别从不同的路径对此问题进行了研究。③

本文试图以相关国际(人权)公(条)约的文本、语义和背景为研究对象，通过回顾和分析少数民族权利保护与国家安全的历史渊源及二者相互关系的历史过程，指出少数民族权利保护与国家安全之间存在着历史同源性和逻辑相关性；少数民族权利保护和国家安全之间不存在绝对的正相关或负相关的对应关系；实践中少数民族权利保护能否产生有利于国家安全的后果，取决于若干中介性变量。

一、少数民族权利保护与国家安全问题的历史缘起

少数民族的存在是一个长期的历史事实，但是少数民族问题尤其是少数民族权利的保护问题则是一个相对新近的问题。从历史上看，少数民族权利保护与(欧洲)民族国家的形成密切相关。民族国家从政治管辖和疆域上阻断了属于同一宗教的、种族(民族)的和文化上的族群，使他们被分割在不同的主权国家内，由此产生了少数民族问题。与此同时，由于不能完全按照“一族一国”的理想模式创建“民族国家”，许多民族国家的领土内，都不可避免地存在着不属于“建国”民族的少数民族，这些少数民族或由于与其族源国存在着千丝万缕的联系，或虽没有这种联系，但在地域、文化、特性以及主观愿望方面存在着独立建国的可能性，或虽没有这种可能性，但仍然被视为威胁国家安全的潜在因素。

近代意义上的少数民族问题首先发源于宗教上的少数派(改革)运动。1517年德国牧师马丁・路德发表著名的《九十五条论纲》，自此撕裂了欧洲天主教普遍主义的神学面纱，也揭开了普遍帝国主义统治下各民族(包括德意志民族)建构民族国家的宗教政治文化序幕。路德及其后的一系列宗教改革，产生了欧洲近代史上首批少数派“异端”――新教徒。这些宗教上的少数人在天主教占优势的国家遭到残酷镇压，④由此引发了一系列的(宗教)战争。战争的直接后果之一，就是一个个以宗教信仰划界的诸侯国或准民族国家的产生。

为了避免无休止的宗教战争带来的巨大破坏，维持(准)民族国家及地区(帝国)的基本稳定与安全，一些国家之间开始尝试通过谈判、签订条约解决宗教上的少数人权利问题。1606年的《维也纳条约》和1654年的《林茨条约》即属于这一类。这两个条约的重要内容之一，即承认了“异端”――新教徒的“礼拜权”。这一时期有关宗教上的少数人的权利保护在很大程度上取决于、从属于诸侯国或准民族国家对稳定和安全的需要。这在1555年的《奥格斯堡和约》，尤其是1648年的《威斯特伐利亚和约》中表现得极为明显。⑤两个和约签订以来，宗教上的少数人权利在保障(准)民族国家的国家安全的前提下得到了一定程度的保护。保护的一般路径是具有相同宗教信仰的人迁往同一国家或一国内的同一地区。贯彻的原则就是“在谁的地方，信谁的宗教”。

进入19世纪，随着民族主义“一族一国”趋势的进一步加强，出现了民族或种族意义上的少数民族问题。这一时期，为缓解基于民族压迫而产生的民族冲突问题，一些国际条约中还出现了诸如“公民的政治权利平等”等内容。在1815年的维也纳会议上，作为对被列强分割在几个民族国家范围内的少数民族――波兰人权利的保护(当然，更重要的是为了维护列强业已取得的领土利益和列强间的均势与安全)，英、俄、奥、普、葡、法、瑞典七国签署的《维也纳会议最后议定书》还专门规定了波兰人在俄国、普鲁士和奥地利等国的“权利”。

以上我们可以看出，少数民族权利保护与(民族)国家安全问题具有相当强的历史共生性。可以说，没有民族国家的以族划界建国，就不存在少数民族的权利问题。二者的关系在20世纪中叶以前，(民族)国家安全的考量始终居于无条件的支配地位。

二、20世纪以来国际(人权)公(条)约中的少数民族权利保护与国家安全问题

20世纪以来，世界形势发生重大变化，一战、二战和冷战及其以后的世界各国面临着各种来自内部和外部的安全挑战。少数民族的权利保护与国家安全问题成为这一时期许多国际(人权)公(条)约(包括国际性、区域性的“宣言”、“建议书”和“决定”等)的重要内容。从这一时期的总体上看，一方面少数民族权利保护经历了比较充分的发展，从权利保护的范围、内容、方式、理念以及救济途径都发生了重要变化；另一方面，国家安全仍然是牵制或影响少数民族权利的主要因素(虽然受到一定条件的约束)。

1.一战后国际(人权)公(条)约中的少数民族权利保护与国家安全。一战后，由于欧洲版图的重新划分，一些民族(包括少数民族)的成员被划分在两个(甚至以上)的民族国家内。为了防范历史上缘于少数民族问题而导致的战争和冲突再现，尤其是为了避免类似巴尔干危机引发一战的情形，新建立的国际联盟将少数民族权利保护问题提到了事关欧洲民族国家安全及地区稳定的高度。

尽管由于种种原因，少数民族权利保护未能进入国际联盟盟约，成为一项重要的国际法原则。但是在具体规则层面上，主要协约国和参战国都坚持同那些存在着少数民族的新兴国家缔结保护少数民族的条约(款)。这些条约(款)对适用少数民族制度的国家提出了要求，这些要求包括建立非歧视性法规和保护少数种族、语言和宗教完整性的特别权利等。就具体内容来看，这些条约主要包含了以下权利：第一，不分出身、国籍、语言、种族或宗教，保障所有居民的生存权和自由权；第二，不论种族、宗教、语言有何差别，所有公民在法律面前平等，并同样享有政治和公民权利；第三，不得因宗教、种族、信仰的差别而妨碍担任公职、执行公务、享受荣誉以及从事职业和经营产业；第四，任何国民在私人交往、商业(活动)、宗教礼拜、出版以及公共会议上，有使用任何语言的权利；第五，建立和经营慈善、社会以及学校等机构的权利等。⑥此外，一些国家还以单方申明的形式承诺保护少数民族权利。

为保证上述条约和单方面声明中所规定的保护少数民族的义务的实现，切实保障欧洲民族国家的国家安全，国际联盟建立了一套较为完整的制度和机制。首先，上述诸种权利在涉及少数民族保护的范围内构成国际关注的义务并被置于国际联盟的保证之下，非经国际联盟行政院多数同意不得变更。其次，建立申诉制度，负责处理少数民族提出的有关权利受到侵犯的指控。申诉由国际联盟理事会三人委员会审查，有关国家有陈述意见的机会，在适当的机会还请国际常设法院就紧迫的法律问题发表咨询意见。第三，设立少数民族委员会对少数民族的权利纠纷进行政府间的非正式交涉。第四，国际联盟还为某些特殊的政治安排充当保证人，通过这些安排使得少数民族权利受到保护。此外，在入联程序方面，国际联盟还常常要求申请加入的国家向其行政院做保护少数民族的声明，等等。⑦

值得注意的是，国际联盟在处理少数民族权利保护与国家安全问题时，坚持威斯特伐利亚体系所确立的国家主权原则，将少数民族权利保护完全置于民族国家的主权完整(安全)之下，这在处理芬兰的少数民族问题⑧时，表现得非常明显。国际联盟认为，尽管“与瑞典合并是亚兰群岛人民的普遍愿望，但是决不能因为一个少数民族的愿望就允许它脱离所属国家而加入另一个国家，只有少数民族长期受到严重不公正待遇时才能采取这种极端的措施。因此亚兰群岛应继续作为芬兰的一部分”。⑨

总体来说，由于国际联盟所主导的国际秩序无条件地强调民族国家的安全利益(而未对其合法性提出任何要求)，加之这一时期有关少数民族权利保护的条约或单方申明在少数民族权利的义务主体、保护范围和保护手段以及受保护对象方面的局限性，国际联盟借以保护少数民族权利来实现(民族)国家安全的目标未能实现。

2.二战后国际(人权)公(条)约中的少数民族权利保护与国家安全。二战以极端的方式展现了少数民族命运与国家安全(主体民族命运)的某种关联。纳粹德国一步一步地剥夺犹太人的权利和生命，先是撤销犹太裔的公务员资格，然后通过《纽伦堡法案》全面取消犹太人的德国国民权利，继而到禁止犹太人进入大多数专业工作领域，再到犹太人的民事财产资格的被剥夺，直至最后完全公开的被驱逐和屠杀。犹太少数民族权利遭褫夺的路线图，也是德国民族国家安全一步一步陷入危亡的必然历史路径――当排挤和清洗犹太人成为德国国家民族主义强劲的“精神动力”时，德国已不仅是给自身安全，也给欧洲其他国家乃至世界各国的国家安全埋下了巨大的祸患。

二战后，国际社会开始深刻思考少数民族问题及其相关联的国家安全及多数人的命运问题。联合国大会在一份名为“少数民族命运”的决议中，近乎沉痛地表示“再也不能对少数民族的命运漠然不顾了”。⑩少数民族的命运不仅仅关乎少数人自身，而且也关乎国际和平，影响到各民族国家的安全，并继而影响多数人的命运。有鉴于此，《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会、文化权利国际公约》反复指出“对人类家庭所有成员的固有尊严及其平等的和不移的权利的承认，乃是世界自由、正义与和平的基础”，(11)这里，被称为国际人权宪章的三个法文件共同确认：所有人(包括少数民族)的人权和尊严被认为是世界自由、正义尤其是和平的基础。

在国际人权宪章中，少数民族的权利首先采取了普遍权利的形式。《世界人权宣言》规定，“人人生而自由，在尊严和权利上一律平等”，“人人有资格享有本宣言所载的一切权利和自由，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别”；《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会、文化权利国际公约》也做了相似规定。《消除一切形式种族歧视国际公约》也规定，人人有权享受《世界人权宣言》上所载的一切权利与自由，“无分轩轾，尤其不因种族、肤色或民族而分轩轾”。

在坚持普遍主义立法模式的同时，少数民族权利保护立法也采取了特殊规定的形式。《公民权利和政治权利国际公约》第27条规定，“在那些存在着人种的、宗教的或语言的少数人的国家中，不得否认这种少数人同他们的集团中的其他成员共同享有自己的文化、信奉和实行自己的宗教或使用自己的语言的权利”。《消除一切形式种族歧视国际公约》第1条规定，“专为使若干须予必要保护的种族或民族团体或个人获得充分进展而采取的特别措施以期确保此等团体或个人同等享受或行使人权及基本自由者，不得视为种族歧视，但此等措施的后果须不致在不同种族团体间保持个别行使的权利，且此等措施不得于所定目的达成后继续实行”。

总之，二战后，在国际社会的努力下，联合国陆续颁布了一系列保护少数民族权利的公约、宣言和其他国际文件。这些公约、宣言和国际文件初步确立了少数民族权利保护的“平等保护”、“非歧视”和“特殊保护”原则，开辟了少数民族权利保护的历史新纪元。

二战后少数民族权利的跨国保护已不再局限于几个国家，从立法框架上来看，它涉及世界上所有国家和地区。从权利保护的范围来看，已经大大超越了早期的宗教权利及其后的笼统的公民权利，涉及政治、经济、文化、宗教等一系列权利。最引人注目的是，二战后的少数民族权利保护已然升格为对基本人权和自由的保护。这一点不仅为少数民族权利保护提供了新的保障，而且也为主权国家设定了相应的义务及行动的界限，使得国家安全不再是一个无条件的压倒一切的利益。在这方面，最明显的例子是《世界人权宣言》(第2条)、《公民权利和政治权利国际公约》(第1、4条)和《经济、社会、文化权利国际公约》(第1条)的规定。