郑毅：试述民族自治权的产生、发展与新走向

【摘要】民族自治权是民族区域自治制度的核心，是我实现国民族平等的重要保障。自治权的思想源远流长，在欧洲其起源甚至可以追溯到古罗马时代。经历中世纪的沧桑和资产阶级革命的洗礼，当今西方的自治权理论在单一制国家和联邦制国家体现出了不同的发展特点。我国的自治权思想源于统一国家形成之初，两千年封建社会的发展历程和近代西方思想的冲击使其体现出一种综合性的特征。新中国建立后，自治权被置于马克思主义的框架下重新阐述。经过几十年的发展，如今的民族自治权研究在当前历史条件下又体现出了许多新的发展趋势。

【关键词】民族自治权；产生；发展；新走向

一、“民族自治权”初探

“自治”在古汉语中并无与之对应的表述，只是在《史记・陈涉世家》中有“其所不善者，弗下吏，辄自治之”，其中“自治”意为“自己治罪”。《现代汉语词典》解释为“民族、团体、地区等除了受所隶属的国家、政府或上级单位领导外，对自己的事务行使一定的权力。”[1]

当前学界对自治权内涵的认识可谓学说林立，莫衷一是。如有学者认为，自治权是指民族自治地方的自治机关，在国家宪法和民族区域自治法及其他法律授予和规定的权限内，结合当地民族政治、经济和文化的特点，自主地行使管理本地方、本民族内部事务的一种特定的民族权力和国家权力。[2]有学者则认为，民族自治权是国家根据统一和自治原则赋予民族自治地方的权利，也是自治民族根据统一和自治的原则应该享有的权利。[3]还有学者认为，自治权是民族自治地方的自治机关依法享有的管理民族自治地方事务的各项权力的总和。这是一项包括多方面内容的权利，主旨是自治机关依据民族自治地方的实际，执行国家的政策和法律。[4]以上三种观点大致代表了当前学界对于自治权性质的基本看法。可以归纳为权利说、权力说和权利与权力综合说。笔者认为对这些观点可从如下角度进行观察。其一，从我国单一制的国家形式而言，自治权是由自治机关行使的特定国家权力，无疑具有权力的属性。其二，就各级民族区域自治地方行使自治权的模式而言，当自治权被授予各级自治地方后，其更大程度上是作为自身的一种权利加以行使，目的是促进本自治地方、实行区域自治的民族以及本地其他各族人民权利的实现，因此“权利”也是自治权与生俱来的本质属性之一。其三，兼具权力和权利特征是对自治权本质属性的正确认识和客观描述。其四，在权利与权力两种内在性质迥异的权能之中，自治权偏向于更多地体现为一种权力的性质。

笔者认为，民族自治权简言之就是特定区域内的特定民族所享有和行使的自治权。因此，民族自治权的性质很大程度上取决于自治权的性质。从世界范围内来看，不同的法系对于自治权的性质有着不同的理解。大陆法系国家认为自治权的本质是“权力”，其来源是国家的授予。亦即，在自治权的运行过程中，国家处于主导支配地位，行使自治权的主体依附于国家主体，其所享有的自治权源于国家的自上而下的授予，国家作为授予者有权确定自治权的范围、权能及具体运行方式，并对整个行使过程进行监督，甚至可以随时收回业已授予的自治权。应该说，大陆法系对于自治权性质的理解基于一种自上而下的委托观念，本质上倡导的是国家权力的纵向分配。与大陆法系国家不同，英美法系国家认为自治权的本质是“权利”，是享有自治权的主体所固有的、天赋的，而非源于上级机关的授予。这是一种源于自然法原则的发展。因为自然法认为权利是人所固有的，先于国家的存在而存在。虽然出于社会发展的需要出现了国家这一群体形式，但这丝毫不能对人们所固有的权利产生限制和侵害，相反地，国家从诞生的那一刻起就肩负着捍卫、保护其公民权利的义务。因此，英美法系国家中存在的自治权通常范围较大、权能较多、限制较少，国家通常只是从根本法的层面对其范围作一大致的宽松确定，对于其日常运行的细节通常不予涉及。可以说，英美法系国家的自治权非但不是一种权力自上而下的纵向划分，反而是一种权利对权力自下而上的纵向监督。

由于我国现代法制的建立是遵循一种革命性而非改革性的进路，因此以上两大法系的相关理论对我国学界在认识民族区域自治权本质的过程中产生了重大影响。前文三种类型观点的对立就是对这一影响的形象诠释。那么，民族自治权理论又是经由怎样的路径发展而来的？西方传统的自治权理与论我国朴素的自治权理论有何差异？这些差异有对我国当前的相关制度实践产生了怎样的影响？可见，沿着西方和我国两条主线对自治权的源流、发展以及制度表现是十分必要的。

二、西方自治权的产生、发展与制度实现

（一）自治权思想的产生与发展

首先，自治思想的先声。在国家产生之前，人类就已经有了类似于现代意义上的自治思想的自然意识。“这个时候的自治是一种完全社会意义上的自治，没有任何凌驾于社会自治共同体之上的强制性约束力的存在。”[5]原始而简单的社会关系尚不存在支撑一个具有至高地位的共同体机构的基础，因此人们的任何行为都不会受到来自于更高阶权能的评价、干涉和限制，此时可称得上是“完全的自治”。这也是为什么英美法系国家所崇拜的自然法精神将自治权的内在特质理解为天赋和固有的权利。但是我们必须认识到，国家产生之前的人类的自治权在含以上很难与现今语境下的自治权的内涵等量齐观。或者说，虽然从表面上看，“自己可以基本无拘束地按照个人意志为一定行为”在表面上符合“自治”的特征，但其本质上根本不是现代意义上的“自治”，充其量只是一种“行为的绝对自由化”而已。而现代意义上的“自治”，实质上是作为“公治”的伴生概念而相对存在的。作为“公治”典型代表的国家统一权力同特定主体、特定地域的自治权的分野构成了现代自治权产生、延续的客观基础。缺乏了“公治”的色彩，“自治”就丧失了衡量、评价自身价值的标尺与参照，自然也就在逻辑上被无情窒息了。

其次，自治思想的萌芽。资产阶级革命时期启蒙思想家的“自然法”学说成为近代自治思想的源头。“在自然状态下，人的本质是“自治”的，即人们可以用自己认为合适的方法来决定自己的行为，自由自在的处置自己的人身及财产，而一切权力和管辖权都是相对的，没有一个人能够享受多与别人的权利。”[6]事实上，自治思想在资产阶级革命时期产生萌芽既是历史的必然，又是时代的需要。其一，这是建立在人类历史数千年发展（尤其是自治的理念与需求）的积淀之上的，具有坚实的历史基础。虽然自治的意识滥觞于国家出现之前，但它并没有随着国家的出现而消亡，反而在国家制度从原始向奴隶制、再向封建制、直至向资本主义转变的过程中不断地调整自身的内质和外在表现，在国家公治权力不断强化的同时实现了缓慢的发展与进化，并将历史的积淀以“先验+经验”的方式确定了下来。在资产阶级革命所诱发的变革大潮中始现巨大的基础性作用。其二，在封建社会的末期，封建国家的中央集权达到了空前的程度，国家权力往往被以皇族为代表的少数的大封建主所把持，集权形式正在这种动荡之中被扭曲成剥夺大多数人自主性和独立性的工具。因此，与公治集权具有天然对应关系的自治思想被极大唤醒，并以惊人的速度传播、发展。其三，资产阶级革命派思想家为了反对黑暗的封建制度对新兴资本主义工商业萌芽的无情窒息，亟需一种张扬个性、强调自由、标榜独立的理论在思想上武装自己，而自然法中的自治思想正好契合了上述需求。因此，古老的自治观念被作为革命派的思想武器被极大挖掘、阐释和发展，并随着历史变革的洪流白摆脱了传统的束缚，进入到近现代自治理论的崭新时代。

最后，自治思想的形成。资产阶级革命以来至20世纪，资产阶级思想家门进一步发展自然法的思想，并逐渐形成了带有时代特证的自由主义和联邦主义理论。资产阶级革命胜利后，资本主义在全球范围内开始广泛确立，自治思想在资产阶级革命中实现的巨大发展也被资产阶级思想家所进一步深化，终于形成了现代意义上的自治思想。现代的自治思想与传统意义上的自治有本质不同。其一，现代的自治思想是建立在统一主权的国家框架之下，相对于传统的自治思想而言，它淡化了与中央集权相对立的色彩，而是转而寻求两者在统一制度下最大的共生空间。虽然两者仍是以纵向的维度作为其本质分野，但横向关联与互动的关系却进一步显现并产生了极大的积极作用。其二，传统的自治思想更多的是源于一种自然的意识和状态，不存在明显的人为加工痕迹，但现代的自治思想则在经过初期的理论草创和资产阶级革命的洗礼后，体现出明显的理性主义和经验色彩。其内涵更加明确，更加富于体系化，当然也更加科学和深入。其三，传统的自治思想既是在一定程度上演化为现实制度，也只是作为主体制度的细节补充和附庸而存在，地位有限；但是现代的自治思想不但取得了前所未有的理论地位，甚至演化为自由主义、联邦主义等指导思想的主要理论基础。虽然不同法系对自治权的认知有别，但不可否认的是，自治思想俨然就是现代联邦政体和单一政体下自治制度的直接源流。

（二）自治权制度的产生与发展

首先，自治权制度的产生。有学者认为，自治权作为一个法律概念，最早出现在中世纪欧洲的城市宪章和特许状里。[7]但这并不意味自治权制度就产生于中世纪。事实上，作为自治权的一种，区域自治可以追溯到古罗马――“古罗马城市自恺撒以来即取得自治权”。[8]到公元前2世纪中叶，通过一系列的征服战争，罗马人建立了一个横跨欧、亚、非三大洲的大帝国。罗马人并没有建立一套完善的官僚体制来管理其所征服的广大地区，而是让分布于帝国境内各地的城市实行各种不同程度的自治，同时管辖其周围的农村地区。[9]这时的自治城市彼此间相对独立，几乎就是“国中小国”。但是他们都直接隶属于罗马帝国的中央政府，并由中央政府统一行使国家大事、外交、军事、财政等重要权力。可见，虽然城市之间彼此的经济、政治、制度、文化各不相同，但是中央政府对它们的统治和管理仍是相当有力的。

其次，中世纪的城市自治肇始于城市居民公社组织反对封建领主压迫的斗争之中。10世纪以来，随着生产力的显著提高，农业和手工业者群体逐渐分离。一些拥有手工业技能的农奴逃离农场和庄园，来到交通便利之处聚居，逐渐形成了初期的城市。随着城市的进一步发展，手工业者、商人、农奴和教士成为主要的城市居民。封建领主出于攫取城市发展所带来的巨大利益的考虑通过各种手段将这些新兴城市重新至于自己的掌控之下，于是引发了城市居民同封建领主之间的对抗斗争。在斗争过程中，城市居民自愿结成自己的组织“公社”，兼具战斗和维护社会治安的功能。随着战争进程的演化，一些城市逐渐脱离了封建领主的控制并取得了自治权。“这些取得完全自治权的城市，只向国王或领主缴纳定额赋税。市民选举产生的市议会成为最高权力机构，有权制定政策、法令和铸造货币。城市有自己的法庭和武装，有权宣战、媾和。通过选举产生市长、法官等管理人员，行使行政、财政、司法大权。”[10]可见，这时的自治城市实际上就相当于封建国家的属国，虽然仍要象征性地缴纳赋税，但却实际上控制了所有重要的权力，实行一种类似于独立的高度自治。其自治权的范围不但远较古罗马时的自治制度为甚，而且也超过了当代联邦国家的州一级政府。而且需要指出的是，虽然此时的城市自治表现为一种地域自治，但其本身确实源自于特定群体（有共同斗争目标的手工业者、商人、农奴和教士）的固定交往与融合。

最后，当代自治权在单一制国家和联邦制国家体现出了不同的实践特点。自治权发展到今天，和各国的宪政实践相结合，走出了数种截然不同的发展之路。从联邦制的美国、俄罗斯、瑞士，到单一制的法国、英国、日本，在大多数国家中都可见自治权的踪影。有趣的是，大陆法系和英美法系对自治权性质认识的传统分歧似乎对自治权本身的多样化发展起到了积极的推动作用，甚至还出现了兼具两种认识的新型自治制度――我国的民族区域自治制度就是个中典型――从自治权获得的层面看，民族自治地方的自治权源于中央的授予，其内容和范围在宪法和法律上均有明确的依据；从自治权行使的角度看，其目的除了维护国家统一和民族团结，更多地则是为了确保实施区域自治的少数民族的相关权利的真正实现。此外，需要特别指出的是，国外的自治权多表现为区域自治，即以特定区域范围确定自治权的边界，该区域内的有关合法机关成为直接行使该自治权的主体。如法国、英国、日本。但是我国的民族区域自治却体现出兼具区域自治和群体自治的双重特点。