任剑涛：政治秩序与社会规则――基于国家―社会关系的视角

摘要 社会管理始终与社会的变迁紧密联系在一起，这就注定了社会管理必须以创新来应对社会变迁。社会管理创新是一个复杂的系统工程，对于处在草创阶段的中国社会管理创新来讲，最为重要的创新是厘清社会管理的基本思路，其次是不断创新社会管理的制度体系，最后则需要在社会管理的手段上不断摸索。当国家管理社会的时候，必须以尊重社会为条件;当社会自我管理的时候，必然以公民自重为基础。如此，社会管理的创新，才可望具有强大的规则力量。

关键词 社会管理创新 社会建设 国家权力 社会自我管理

社会管理及其创新的前提条件是社会的存在。社会的存在，指的是一个与国家权力相对而言的社会。这一“社会”，不是自然人群的生存及其延续意义上的，而是人为建构的政治权力结构与社会自治结构分流而为意义上的。社会管理，就此而言，便具有国家以法治的方式加以管理，而社会自身以自主、自治、自律加以自我管理的两种涵义。当国家管理社会的时候，必须以尊重社会为条件;当社会自我管理的时候，必然以公民自重为基础。社会管理的创新，才可望具有强大的规则力量，而不至于一直借助政治塑造的力量对社会进行强行控制。如此，社会自身随着时移世变始终保持自我管理的能力，而国家也才能长期保有以法管理社会的基本秩序。两种力量结合起来，社会管理创新的动力才不至于处于衰竭的状态。

与国家相对应的社会是一个什么样的状态?

国家与社会相对而在，是一个典型的现代现象。不是说古代社会就不存在国家与社会的分立状态。但古代的国家与社会之分流，完全是一种自然而然的状态：国家权力完全无法伸展到社会基层，而社会也无法形成限制国家的力量。就前者来看，古代的国家权力之所以无法伸展到社会中去，是因为人类的物质财富生产能力有限，在产品满足人们低水平的生活要求、提供给一个有限度的国家以运作手段之后，便所剩无几。因此，国家无法发展成一个全方位、多触角、到基层的控制体系。国家不得不在有限的范围内施行自己的权力：即在国家保有的物质能力范围内，将自己的意志施加给国家权力的管制对象。此外的事务，就只好任由人们自行管理了。在中国古代，对此就能得到最好的理解。“皇权不下乡”与七品芝麻官从两端显示了皇权的有限性。皇权不下乡，不是说皇权不想下乡，而是皇权下不了乡，因为皇权控制的资源十分有限。而且，皇权控制的这些资源，首先要用于皇室的延续，其次用于官僚体系的运作，再次才用于社会的控制。这样一级一级落下来，等到用于管理社会的时候，所剩资源不多，只好将社会的自然秩序作为社会控制的当然方式。“七品芝麻官”，则是中国古代官僚控制体系的一种必然状态。在这一状态下，皇权只能借助官僚的力量，下达到县一级官员。最小的官员就是七品县官，县以下就只好由着乡绅们自行管理了。正是古代这样的结构状态，才出现了皇权、相权与绅权并立，同时发挥作用的局面。也就此自然划分出皇权、相权代表的国家权力，绅权代表的社会权力体系。①

但是，一种对国家权力加以限制，使其不能随意支配公民社会生活，只能行使公民们交付的部分权力，公民们保留生命、财产与自由权利并自主、自治的“国家―社会”二元体系，是一种典型的现代产物。这样的体制源自中世纪晚期，但正式落定是在18世纪。18世纪的欧洲，经过资本主义的长期发展，资产阶级取得了国家的领导权力。最初，资产阶级以保护财产的名义，要求国家权力尊重公民的财产权。由此出发，推动垄断性国家权力的分享进程：资产阶级在民主宪政体制下，安享财产权带来的较高的私人生活品质;而国家则对于公共事务进行决策，并以资产阶级的公共领域为核心，对权力进行分割制衡，以便有效限制国家权力，使其不能侵犯资产阶级的财产权利。到后来，这一逻辑延伸到所有公民身上，成为整个国家权力运行的基本逻辑。公民们围绕财产权带来的、脱离国家强制性控制的个人自由，组成了保护自己利益、约束国家权力、展现公共精神的社会组织，构成了一个以权力限制权力、以权利限制权力、以社会限制权力的规范体系，从而将国家权力严格规范起来，将社会权力/权利有效保护起来。

相对于国家权力被归入立法、司法和行政三大权力体系而言，社会的自主、自治与自律不是那么清晰和严格。因为与国家权力分权制衡的总体状况相对而言，社会的总体组织状况不是一种按照社会的严格规划划分出来的井然有序的结构，而是按照社会的具体分层、社会阶级集团的结构、行业组成状态、公民个人兴趣等复杂交错的因素组成的公民活动的特定空间。因此，理解社会不能像理解国家那样，依据严格的权力划分原则，进行定量定则的细致归类，从而对国家权力进行相关的问责。社会是十分复杂的。复杂就复杂在，社会是一个自然结构、人为结构的集合体，正式结构、非正式结构的聚集体，组织状态、非组织状态的交错体，私人诉求、公共利益的叠合体。但这正是社会应然的结构状态，绝对不能将社会翻铸成像国家一样的严格结构。

社会建设的着力点

社会自主、自治与自律，不是瞬间就呈现出来的有序状态。相反，社会自身的建设，与国家权力体系的建构一样，经历了长期、复杂的绵延过程。社会建设，就其纵向的过程来看，有其历史演进的过程;就其横向的关系来看，则有一个国家与社会互动的相互塑造过程。

从社会的纵向发展审视，不能指望社会建设一蹴而就，成为秩序井然且能与国家划界而治的、公民活动的特定空间。对于任何一个现代国家来讲，其支撑国家权力有序运作的社会基础，究竟是厚是薄，取决于社会的历史构成与现实状态。所谓支撑国家有序运作的、“厚”的社会基础，指的是社会自主、自治与自律的能力十分强大，已经毋需国家的扶持，就可以在国家与社会的边际行走，自如地发挥社会的作用，并对国家长治久安起到一种雄厚的支持作用。所谓支撑国家有序运作的、“薄”的社会基础，指的是社会的自主、自治与自律，长期无法坐实，社会必须经由国家权力的强制塑造，才足以维持基本的秩序，一旦国家权力稍微松懈，或者不在现场，社会就陷入一个紊乱的状态。

无疑，前一种社会是现代发达国家之成为发达国家的前提条件，而后者正是相当多的落后国家之落后且难以追赶发达国家步伐的重要原因。因为，如果国家无法全心坐实在公共权力的运用之上，无法致力公共秩序的建构，无法以公共资源的有效配置提升公共福利，而必须将其中相当的资源和精力投向一个混乱的社会，以求社会安定有序，进而抽身出来处理自己的公共事务，就必然导致国家自身运行效率的下降，国家以权力逻辑压制社会，社会自身治理的成本高企。于是，国家与社会各自的功能发挥，都会处在一个相互干扰、无法理顺的紊乱状态;而国家与社会的运行水平，也都会处在一个低位上面。

因此，在国家与社会尚未有效分流运行的情况下，国家就必须大力扶持社会，而社会也必须尽快实现自主、自治与自律。社会建设的意义，也就会从中体现出来。有效的社会建设能够催生一个安心、放心与舒心的社会心理状态，从而有效维持人们理性而耐心地解决所有问题的精神基础;有效的社会建设可以支持人们投入到理性预期的行动之中，从而能够生产出大量的物质财富与精神财富，维系一个稳定、理性而有序的国家结构;有效的社会建设可以激活整个国家的创造能力，促使国家进入一个创新的状态，进而将国家提升到一个发展的高位上面，推动国家进入一个国际竞争的良性状态，促成国家的兴盛与发达。

社会建设具有不可小觑的意义，有如下几个重要的着力点：

一是国家与社会的有效分化。这意味着国家必须承诺社会的独立空间，并给予社会的自我管理以法律保障、资源配置和效用承认;同时，也意味着社会必须落定在自主、自治与自律的平台之上，成为与国家权力各显其能的空间。前者需要国家精心培育社会，后者需要社会确立理性精神;前者需要垄断型国家让渡社会空间，后者需要社会捍卫自身的活动空间;前者需要国家保持克制态度，后者需要社会对国家权力保持警惕。如此等等，才能成功塑造出一个国家与社会划界而治的现代结构。

二是国家对于社会自治的有效制度供给。社会的自主与自治，是需要丰富的资源供给才能实现的目标。社会自治需要的资源，社会可以自己筹备相当部分，不管是社会利益组织活动的资源自筹，还是社会公益组织的公共捐献，仅仅只能满足社会自治的部分资源需求。国家必须在发挥其社会治理功能的前提条件下，对社会自治提供需要的资源份额。国家之所以必须为社会自治提供所需要的资源，一方面是由国家的性质所决定的，因为国家必须履行宏观管理社会的责任;一方面则是由国家的职能所决定的，因为国家除履行相应的公共决策职能外，还必须履行相关的社会职能;再一方面，更是因为国家必须在自己无法有效供给某些公共服务的情况下，要向社会组织购买相关服务，以满足社会的相关需求。因此，国家提供给社会以资源，并不是显示国家的合道德性，而是国家呈现其基本功能的必须。不是说存在一个自治的社会空间，国家就可以对社会不闻不问。

三是社会自身的高度组织状态。社会的自然化存在状态是分散的、欠组织的、个体化的。社会进入一个高度建构的状态，社会的自治方才显示出集合的、组织化的和群体性的情形。因此，社会的组织程度，与社会的自治水平成正比关系;而社会的分散化情形，与社会的无序状态也成正比关系。强化社会的组织状态，意味着经由社会的各级各类组织，将公民纳入到他们感兴趣、按习性乐意加入的社会组织之中，由此促使公民形成独立于国家权力的直接支配，而能够自行解决公民间某些私人与公共事务的能力。如果社会的组织程度太低，公民间的所有事务都必须在国家权力干预下才能处置，这样不仅会过分分散国家力量，而且必定弱化公民自治的基本能力。久而久之，国家能力与社会能力两者，都会受到难以修复的伤害。

四是国家与社会的积极互动。在一个垄断型国家中，国家权力习惯于为民做主，同时也就相应习惯于任由政府的意志行事。在一个民主的国家中，国家必须尊重社会的存在与运行，将公民自治的权利作为国家权力合法性的前提，而且政府的所有决策都必须建立在尊重公民权利的基础之上。中国正在从前一种类型的国家朝向后一种类型的国家转变。这就意味着，中国必须有效限制国家权力，让渡社会活动的空间。一个为人所期待的状况是，国家乐于让社会自治，从而使国家专心致志地处理公共事务;而社会不仅自主地处理好公民间的各种事务，而且积极关注国家层面的公共事务，国家与社会处于一个积极互动的良性状态。

分散的社会与组织化社会

社会要发挥其自主、自治、自律的现代功能，不是想当然就可以达到的状态。脱开国家―社会的相关思路，只在社会一端来考虑社会管理问题，社会的存在状态，对于社会是否能够得到合理管理，具有决定性影响。

在长期的国家权力支配性地作用于社会的情况下，中国社会一直未能组织起来。从古代社会来看，乡绅社会的作用机制，一直维持着一个有效自我约束的民间社会。传统、习俗、惯例，曾经是中国古代基层社会有序绵延的约束性力量。而家族制度，就更是乡村社会得到相当程度治理的自然性组织保障。但之后兴起的政治―社会革命，颠覆了中国沿行已久的国家―社会关系。一方面，在革命中兴起的国家权力成为高度垄断型的权力。在这种气势恢宏的政治―社会联动式的革命中，国家以单纯的权力逻辑强制性地改变了人们的生活方式，人们必须在国家权力逻辑的支配下，接受国家认定的社会生活方式。另一方面，在革命中重新塑造出来的社会生活模式，乃是一种绝对公共化的生活模式，个人隐私不受尊重，公民间的利益组织和公益组织都被组合到国家附属组织之中，成为国家权力的附庸。社会的自主、自治与自律，都变得没有必要。社会的逻辑就是接受国家的权力逻辑，国家的逻辑就是社会必须承诺的行动进路。

在这样的结构中，表面上国家权力强有力地将社会组织起来了，而社会似乎也谨守着国家的权力意志存在和延续。但事实上，当国家权力绝对支配社会之后，社会的组织化状态就变得无法保证。

一方面，社会组织受到国家权力的支配，它就失去了组织社会的能力，成为权力意志的工具。即使某一组织的实际相关成员出现什么需要的时候，他们也不会指望这些组织为其提供相关服务或支助。于是，社会组织在形式上依然存在，但组织社会的功能却无从发挥，社会事实上处于一种涣散状态。一种反讽的状态就此展现给人们：形式上具有强大组织能力的社会各种组织，事实上根本无法组织相关成员，去实施某些组织行为。