李凡：建立一个能够反应选民意愿的选举制度

今年四五月份出现的江西新余刘萍等人大代表独立候选人选举案，以及随后在互联网微博上出现的近100名独立候选人的参选引起了社会的关注，媒体、学者、官员以及选民都在谈论这些选举。毫无疑问，这些独立候选人的参选将会在新的一轮的人大代表的选举中推动中国民主的进一步发展。但是一个很重要的问题可以立即提出来，中国是否存在一个自由和公平的选举制度，能否真正将选民的意愿表达出来，而不是选民们的被代表。这样中国就需要有一个好的选举制度，能够反映选民的意愿。我们的选举制度能够实现这个目标吗？

一、中国选举制度的发展历程

中华人民共和国在1953年制定的选举法体现了的基本宪法原则，就是中国要建设成一个类似西方国家的议会制的结构，就是各级政府官员不是由选民直接选举产生，而是由各级的议会选举产生。在中国的这个“议会”被称之为人民代表大会，“议员”被称之为人大代表。按照法律规定，中国的选民只要合乎法定的标准，例如，不分性别，不分职业，不分民族，不分教育程度，不分地域，只要十八岁以上的公民就都有选举权和被选举权。这些选民可以选举各级人大代表，再由人大代表选举政府行政首长和官员。这个选举法也规定中国的县以下实行选民直接投票，就是说选民可以直接用直接投票的方式选举乡镇和区的人大代表，再由这些人大代表用间接选举的方式选举上一层的人大代表，再由各省自治区和直辖市的人大代表选举全国人大代表。由全国人民代表大会的代表投票产生中央政府的主要领导人。自1953年选举法施行以来，中国选举制度的基本规定没有发生大的变化。

1、基层民主中的选举制度改革

在中国1953年的选举法制定之后，实行时间很短，就碰上了各种各样的阶级斗争和政治运动，后来又遇上了文化大革命，上述选举制度也就没有认真实行过。在文化大革命之后，一些国家领导人在进行反思的基础上，认识到要在中国实行民主制度，尤其是彭真等人更认识到文化大革命之所以能够发生的原因是因为中国没有认真的实行民主，尤其是社会没有民主，因此吸取文化大革命的经验教训，就是要给社会民主，让他们实行真正的选举，尤其是在农村地区。因此中国政府在这些领导人的推动下，从九十年代开始推动农村基层民主的发展，在农村基层社会组织中推动选举。农村的选举官方正式名称是村民委员会的选举。按照中国宪法的规定，农村村委会是群众组织，而不是政府组织，因此中国选举法涵盖不了村委会的选举。所以另行制定了村委会组织法，在组织法中规定农村村委会实行村民的直接选举。因此中国开始在基层的非政府层面推动中国选举制度的改革。这个选举制度的改革，在发展的第一阶段，确实做得比较好，各级政府鼓励农民出来参选，也制定了较为开放、竞争性比较强、而且程序比较公平的选举制度，并后来在候选人的推选上实行海选制度，大大扩大了选举的参与程度，这些选举给农村的基层政治带来了一些积极的变化，并很快变成了覆盖中国农村的一人一票的直接选举。但是在发展了将近十年之后，农村的选举也遇到了一些问题，比起前一阶段的发展来说出现倒退的现象。例如，地方政府控制操纵选举程序，把自己认为合适的人推为候选人，并操纵程序让这些人当选为村委会主任。最近几年村委会选举中的一个突出现象是贿选在大量增加，但是却没有行之有效的解决办法，这样使得原来进展的还比较顺利的村委会选举遇到了困难，难于进一步得到发展。虽然2010年村委会组织法进行了修改，增加了一些内容，尤其规定了罢免的办法，但是对于推动中国选举制度改革的进步却没有产生多少影响。

与村委会选举发展的同时，中国也出现了城市社区居委会的选举。这个选举也推动了一些选举制度的改革，在有些地方进展的比较顺利，可以体现一个自由和公正的选举。但是相比于农村的情况来看，一是由于地方政府对于城市的控制要远远大于农村地区，二是由于城市居民对选举没有兴趣，因此从总体上看，城市的基层选举一直进行得不够顺利。到目前为止，绝大部分的城市社区居委员实行的仍然是户代表的选举，而并不是一人一票的直接选举，这样城市社区居委会选举改革的力度就远远落后于农村地区，一些程序上的问题也比较多。

虽然在中国基层的社会组织当中进行了选举制度的改革，推动了一定程度的选举改革，但是从整个情况来看，并不容乐观。虽然整个选举的法律制度的框架已经出现，但是离法治化相去甚远。主要问题第一是选举程序过程的细节漏洞比较多，给操纵选举提供了空间；第二是由于大量流动人口的存在给选举必需实行双过半的原则带来了困扰，而且找不到解决的办法，造成选举的复杂性；第三没有有效的应对措施对待选举中大量涌现的贿选问题；第四是缺少法律援助的规定，选举程序不公平的问题没有办法在法院进行解决。

2、基层人大代表的直接选举

共产党是在民主的旗帜下打败了国民党的，但在建国初期，中国共产党的领导人在分析了中国的实际情况后认为，中国是一个落后的、人口众多的国家，不能在中国立即按照马克思主义的“普遍、平等、直接、无记名投票”的民主原则进行选举。原因主要是：中国人口众多，要实行直接选举一时难以办到；民众过去没有选举的经验，对于选举的认识和积极性都不足；中国大多数民众文化程度低，难以做到无记名投票；农民人口太多，城乡完全平等的选举还不可行。因此，1953年7月11日，中央人民政府委员会第22次会议通过《全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》确立的基本制度是有限的普遍和平等，县级以下的直接选举和县级以上的间接选举相结合，以及不完全的无记名投票和农村与城市选民与代表的比例不统一。这一选举制度是从当时中国人口多、文化水平不高的实际情况出发制定的，其民主程度的确不高。

文化大革命以后，1979年颁布的《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》和《地方人民代表大会和地方人民政府组织法》在1953年选举法的基础上作了重要的改革，包括把将直接选举从乡、镇、市辖区和不设区的市扩大到县和自治县；变等额选举为差额选举并规定了差额幅度；赋予选民和代表提名代表候选人的权力；规定一律实行无记名秘密投票；可以采用各种形式宣传代表候选人；专章规定了选区划分；增加对代表的监督、罢免和补选的规定；规定了各少数民族都应有代表参加全国人民代表大会等等。可以看到，1979年的选举制度改革是一次积极的改革，大大提高了人大代表选举的民主程度。尤其是把直接选举扩大到县一级，扩展了基层人大选举的空间，是我国民主政治建设的一项重大举措。

1980年前后，全国进行了第一次文革后的县级人大直接选举，这是中国选举制度重大改革后进行的选举。当时的社会由于对“文革”的拨乱反正而显得欣欣向荣，广大人民群众尤其是知识分子阶层燃起了民主的热忱。在1980年北京区县人大代表的直接选举中，北京大学及其它一些高校中出现了竞选活动，民主、自由之风弥漫高校校园，三权分立、新闻自由成为热门词汇。最后，一些高校的在读学生和研究生当选为人大代表。这一行动引起了其他地方的效仿，全国各地的高校中都开始出现竞选活动，甚至引起了学生与校方的冲突，引起了很大的反响，对社会造成了一定的冲击。这次学生竞选活动直接导致了1982年对“两法”的修改。1982年对“两法”的修改中，对宣传代表候选人的方式作了限制，把可以采用各种形式宣传代表候选人改为只能在选民小组会上介绍候选人，目的就是要限制竞选。另外，这次修改还把地方国家机关领导人和人大常委会组成人员实行差额选举这一原则，改为可以实行差额选举，也可以通过预选实行等额选举。1982年对“两法”的修改有明显的抑制民主选举的倾向，打击了选民的热情，导致全国第二次县乡人大直接选举进入低潮。

1982年对“两法”的修改使广大人民群众很不满意，要求再次修改“两法”，发扬选举民主的呼声很高。在这种背景下，全国人大常委会于1986年对“两法”进行了再一次的修改。这次修改对82年修改作了一些修正，并在减少代表名额，简化选民登记手续，保障选民提名权，实行差额选举，充分介绍候选人，简化当选计票方式等一系列选举程序上都有改革。

90年代初，中国的思想解放和经济发展进入了一个新的历史时期。市场经济法制建设开始建立，政治环境有所宽松，掀起了新一轮的改革大潮。在这种背景下，1995年初，“两法”再一次进行了修改。这次修改规定了“差额选举，等额提名制”和代表酝酿提名时间不得少于两天的制度，以保证选民和代表提名候选人的权利；恢复了间接选举中的代表候选人预选制度，规定了必须通过预选确定正式候选人；规定选民和代表提名的候选人与组织上提名的候选人有同等的权力；规定对代表罢免的具体程序，增设代表辞职的条款等。

从我国人大代表选举制度的发展历程我们可以看到：人大代表选举制度通过多次改进，取得了一些有限的进步，如将直接选举的范围扩大到县一级，从等额选举到差额选举，从举手表决到无记名投票，由单纯的政党团体提出代表候选人到允许选民和代表联合提名候选人，等等。但是也存在一些问题，主要问题是按照这个制度规定，选举的竞争程度比较差，选举程序的漏洞比较多，缺少法律的援助等。就是这样的一个选举制度开始迎来了从2003年开始逐步展开的独立候选人参选的普通公种要求政治参与的热情。

在中国选举制度进行的改革过程当中，村委会和居委会的选举多少出现了走向公平和制度化的改革措施，出现了一些竞争性的选举，尤其是村委会的选举竞争性就更加强烈一些。但是中国最为重要的选举也就是人大代表选举的制度，虽然也有一些改革，但是幅度不大，远远不如村委会选举的改革幅度大。而且相对于1979年在文革后所进行的第一次选举法的改革力度来讲，目前的人大代表选举的竞争性是远远不够的。因此，可以讲中国的人大代表选举制度至今没有进行多大的改革。实际上基层人大代表的选举处于某些原因并不在中国基层民主的安排之中，这个选举制度的改革所以也没有提到议事日程上来。但是从2003年以来，中国民主政治发展的实践却将这个改革推到了选举制度改革的日程上来，所以这个改革并不是一个按着原定计划进行的改革，而其实是一个计划外的改革。所谓的计划外就是说人大选举的改革要求是由社会所推动的，而政府是被迫应对的。

2003年，也就是在中国的“非典”期间，深圳几十个公民，包括律师、企业家、学校老师和业主主动站出来参加深圳区一级的人大代表选举，要求选民投他一票，这个举动引起了全国各地的关注。非典一过，媒体、学者、官员都涌到深圳对选举加以高度关注。虽然这个选举的结果只有个别独立候选人（也就是选民联名提名的选举人）选上了人大代表，但是总体上看，这个选举所表现出来的中国公众政治参与的热情和中国可供公众参与的政治制度非常之少之间的问题。而且也暴露了中国人大选举制度之中不公平的问题和漏洞百出的选举程序。选举之后，许多学者媒体专家也包括官员在各种不同的场合，提出了对于选举法修改的意见，要求改革人大代表的选举。其实相比较来看，中国最重要的选举制度，也就是人大代表的选举制度，其自由和公平的程度远远不如农村村委会的选举制度，离着社会的期望和改革的期待相差甚远。也就是在这样的压力之下，2004年，中国选举法进行了非常微小程度的修改，这个修改谈不上是对选举制度的改革，只能说是在社会压力下而进行的调整。这个调整允许候选人可以在选举委员会的安排下，进行候选人和选民的见面，而且在候选人有争议的情况下，可以用预选的方式产生正式候选人。

在2006年和2007年举行了又一轮人大代表的换届选举。在这个选举中更多的选民站出来加入到独立候选人的队伍，仅北京市十名选民联名提名的候选人就有三万多人，而全国各地的选民联名提名的候选人加在一起，用成千成万来形容，毫不夸张。在2007年年底，也就是这一轮人大代表选举即将结束的时候，最后结束的江苏省就有一个乡镇一下子就出现了29名联名提名的候选人，他们要求当选人大代表为农民维权，但最终结果在地方政府严格控制之下，29名候选人一个也没当选。但是也是在这一轮的选举中，我们也看到一些沿海地区出现了地方政府采取开明选举的方式，给公民以充分选举的自由，让他们选择他们喜爱的候选人的现象，这给僵化的选举制度带来了改革的希望。在全国各地我们从了解到的材料可以看到，在这届换届选举中，许多地区地方政府的表现实在不像样，为了阻止选民联名提名的候选人的当选点击此处阅读下一页)