谢志岿：新公共管理的知识基础及其局限兼论公共行政学的发展趋势

摘要：新公共管理的知识基础主要包括公共选择理论、新制度经济学、管理理论与实践、新自由主义/新保守主义思潮、实用主义哲学和目的论社团思想等。作为一场公共部门的改革运动，新公共管理为公共行政注入了新的活力，但是无论从知识基础、实践和社会效果来看，新公共管理都存在局限性。任何一种公共行政，要想获得持久的合法性，都必须解决效率与民主(回应性)的问题，尽量地达成二者之间的平衡。新公共管理要想走得更远，必须协调它在基本假设上存在的矛盾，必须重视和解决民主、公民权和政治回应性等问题，重视并在制度安排上培养和发挥“社会资本”的作用。

关键词：新公共管理 知识基础 局限 公共行政学 发展

新公共管理起源于发达的资本主义国家并迅速播及全球，是对二战以来这些国家公共部门膨胀、行政效率低下的反动。对于新公共管理的政策主张，不同学者的概括不尽相同(Ranson & Stewart, 1994; Hood, 1991; Hughes, 1994; Osborne & Gaebler, 1992, et al)，但实质是一致的。综合起来，新公共管理的政策主张大致可以概括为(1)市场化、(2)私有化、(3)放松管制、(4)顾客导向、(5)效率主义、(6)契约主义、(7)强调竞争、(8)管理主义、(9)企业型政府及(10)新责任制等主要方面。这些政策主张，对公共部门改革产生了重大影响。有的学者认为，新公共管理将成为公共行政学的重大范式转移。但是，新公共管理也存在诸多的局限性，这些局限性受到了来自各方面的批评，也制约着其进一步发展。本文即从知识学的角度，对新公共管理的知识基础及其局限以及新公共管理对公共行政学学科发展的影响做一较为系统的梳理，以加深对这场方兴未艾的改革的理解。

一、新公共管理的知识基础

概括起来，新公共管理的知识基础主要有如下几个方面。

1、公共选择理论。按照Mueller(1989)的观点，“公共选择理论是对非市场决策的经济研究，或者说是经济学在政治学中的应用。公共选择的主题就是政治学的主题：国家理论、选举规则、选民行为、党派政治、官僚体制等等。”因此，公共选择理论对公共行政学的影响极大。对公共行政理论影响较大的公共选择学者主要有James Buchanan, Antony Downs, William Niskanen, Mancur Olson等。理性选择理论将经济学关于理性的利益最大化的经济人假定运用于分析公共部门。Buchanan指出，传统的经济学在分析经济问题采用的是Adam Smith的经济人假设，但在分析政府行为时，却假定政府是一个专门为社会谋福利的组织，而政治家则是真诚的为民谋利的人。Buchanan否定了国家干预经济学对政府及政府官僚的假定，而是认为他们同样是理性的利益最大化的人。他们就像在经济市场上一样在政治市场中追求着自己的最大利益――政治利益。他们认为，公民作为选民也是有理性的“经济人”，其选举行为也是以个人的成本――收益计算为基础的。由于普通选民无力支付政治成本，他们作为有理性的人往往不愿意参加投票。由此决定普通选民对特殊利益集团的制约作用十分有限。在这种情况下，政府往往为代表特殊利益集团的政策制定者所操纵，由此滋生了种种经济和政治弊端。选举规则和个人的多元目标追求是决定政府行为的重要因素，在任何不合理的选举规则下产生的政府以及政府官员为满足不合理的个人追求而采取的行动，都将把经济状况和社会福利引入恶化的境地，产生诸如社会资源的浪费和财政赤字等恶果(Buchanan and Tullock, 1965; Buchanan, 1986)。Downs对选举等政治行为作了深入研究。他认为，选民是理性的，他参与投票的目的是为了通过参与政治获得预期效用的最大化，政治家和官僚则是政治市场上的供给者，也是理性的经济人，其具体目标是当选或连任，也可说是争取选票最大化。其行为动机和目标并非始终真正代表选民的利益，为了使公共利益最大化(Downs, 1967)。Niskanen在其研究中提出了预算最大化的官僚假说。在他看来，在工资、奖金、声誉、权力等因素的驱使下，官僚普遍都有预算最大化的倾向。由于官僚机构要从扩大预算规模中获取效用，又由于官僚机构与上级拨款单位之间存在信息不对称的双边垄断关系，官僚机构具有更大的自主权与垄断力，结果造成供给相对社会最优需要过剩，而在需求约束的均衡下，产出是以高于最低可能的成本提供的，这两种情况都缺乏配置效率。为了消除官僚制预算最大化的问题，Niskanen提出了官僚机构替代、市场替代、政治替代的改革主张(Niskanen, 1994)。

2、新制度经济学。主要包括委托-代理理论、交易成本经济学、产权理论、契约经济学理论等。

委托―代理理论最初是用来研究不充分信息和风险分享的更普遍的问题而不是直接作为组织理论来发展的。它是信息经济学的一个主要的分析工具(从这个意义上说，信息经济学也是新公共管理的知识基础)。由于这一模型在组织解释中的效用，它很快成为官僚组织分析的一个核心工具。委托―代理模型，是指委托人和代理人通过约定而形成的代理关系，在这一关系中，代理人被要求按照委托人提出的结果采取行动。但是，代理人有其自身的利益，他达成委托人目标的程度取决于二者之间的契约所规定的动机结构是否使这种行为对代理人有利。因此，对委托人而言，关键的问题正是这一动机结构的设计：尽可能地了解相关信息，仔细地规定代理过程中的可能的行为动机及惩戒措施。委托人必须将这些互相联系的因素综合考虑到其契约框架中去，以缓解信息不对称可能出现的问题，使代理人忠诚地按照委托人的意愿行事。然而，无论如何，在委托―代理关系中，逆向选择和道德风险问题始终是普遍存在的(Moe, 1984; Aucoin, 1995)。交易费用理论是新制度经济学的理论基石。Coase在The Nature of Firm一文中首先阐述了交易费用的概念。他指出，在现实世界中，任何复杂物品在生产过程中都包括资本所有者、劳力、土地、专业知识和其它投入之间的各种交易，这些交易都是有成本的。Coase通过交易费用理论讨论了等级制组织何以会存在的问题，他认为，等级制组织通过非市场化的安排，由权威关系取代市场关系，可以将一些交易内部化，从而消除和实质性地降低交易成本(Coase，R. H., 1937, cite from Moe, T., 1984)。组织中交易成本的考量，是公共管理组织和服务模式选择的重要依据。契约经济学是与交易成本和委托―代理理论等其它新制度经济学的分支紧密联系的一个理论领域。委托-代理关系得以建立的基础即是契约的存在。前者研究委托人和代理人之间的关系，而后者则研究规范和体现二者关系的各种契约。契约模型的复兴根源于Alchian 和Demsetz的研究。Coase认为厂商存在的原因是等级制较纯粹的市场安排更能降低交易费用，但是，Coase没有考虑等级制中偷懒和搭便车的问题。Alchian 和Demsetz则试图通过契约解决这一问题。他们认为，在复杂生产过程中，团体的合作比单枪匹马存在一个合作的收益，这一收益为人们提供了一个合作的动机。但团体生产也存在个体的边际产品难以决定，因而导致个体行为管理缺乏一个有效的机制。团体难以根据个体对产出的贡献给予相应的奖励，结果导致了团体成员的的偷懒行为。Alchian 和Demsetz(1972)认为减少成员的偷懒行为的办法是掌握成员个体的边际产品(marginal products)的信息，并依此进行奖励。具体的办法是赋予管理者奖励的权限，并使之成为与其所有成员订立契约的中心，从而加强管理者有效管理的动机。Williamson试图将契约理论和行为理论的主要因素整合起来。他讨论了两组影响组织效率(交易成本)的因素。一组是环境因素，包括不确定性和涉及的组织数量;一组是人的因素，包括机会主义和有限理性。Williamson认为，市场的不确定性和有限理性结合起来会增加长期合同的缔结成本;少数谈判问题和机会主义行为结合则会导致短期合同成本的增加(Williamson, 1975)。契约经济理论为公共管理的服务外包提供了理论基础。“产权”是一种以社会强制为基础，对某种经济物品的多种用途进行选择的权利。产权可以大致分为：私有产权、公共产权和俱乐部产权。产权经济学认为，产权的明晰是经济效率的前提。就公共产权和私人产权而言，如果信息可以免费得到，监督和实施产权的费用不高，公产制度并不比私产制度的效率低。但问题是，私有产权往往比公有产权更有利于解决上述问题，因此，私有产权往往比公有产权的效率高(Coase, 1960;North, 1981)。产权理论对公共部门和国有企业的私有化产生了重大影响。

3、管理理论与实践。Boston(1991)指出，主要是由管理者和私人部门顾问而非学界和理论界推动的管理主义，在许多自由民主国家特别是英国、加拿大、澳大利亚和新西兰产生了巨大影响。其口号包括现在为人熟知的“由管理者管理”，“按结果管理”。管理主义有一个基本的假定：管理是一种普遍性的、纯粹的工具性活动，它包括一套既可用于公共事务、又可用于私人事务的法则(Painter, 1988)。这一假定最早至少可以追溯到19世纪末科学管理运动或曰Taylorism的创始人Taylor的先驱性著作。1980年代以来，传统管理主义的一些思想获得新生并受到公共选择理论和新制度经济学的影响，这两种思潮的结合形成了Hood(1990)所谓的“新公共管理”。Hood(1994)也认为，新公共管理的一个重要思想来源是席卷公共部门的商业形式的管理主义。Boston将新公共管理的教条(doctrines)概括为八个主要方面，进而指出，很多思想都有一个很长的渊源，一些思想甚至在19世纪Bentham和Chadwick那里找到原形(Crain, & Ekelund, 1976)。新公共管理之新主要体现在其与新思想结合的方式、其执行的方式以及他们所追求的活力(Boston, 1991, pp.8-10)。Oucoin(1990)也认为，新公共管理思想的一个重要组成部分是管理主义，他根据Peters和Waterman的著作《追求卓越》(In search of Excellence)概括管理主义的特征。随后他又将Otto Brodtric(1988)主持的关于加拿大公共服务的官方研究“Well-performing Organization”(WPO)作为新公共管理的主要思想来源(Oucoin, 1995)。Barzelay(2001)将Oucoin(1995)归纳的新公共管理的教条与Hood(1994)所概括的Progressive Public Administration(PPA)进行了比较，认为二者是一致的，因此进步公共行政也是新公共管理的思想来源。现实中，新公共管理的诸多管理主张(如绩效评估、绩效工资、战略管理等)，都可以从私人部门管理实践和著名管理学者(如Drucker, Deming等)的管理思想中找到原形和依据。

4、新保守主义/新自由主义思潮。新保守主义和新自由主义在经济上都主张市场化、私有化，反对国家干预，因此，新保守主义/新自由主义的思想和意识形态也成为新公共管理的知识基础[1]。这一思潮的主要代表有Friedrich Hayek, Milton Friedman, Robert Lucas, Buchanan)和Coase等。而在政界的主要代表则有M. Thatcher和Ronald Reagan等。作为英国新公共管理的倡导者，M. Thatcher受Hayek的影响很深，她曾公然称Hayek是她在整个20世纪80年代最重要的哲学导师(Ebenstein, 2003)。Hayek是Keynes国家干预经济学最坚定的反对者。他反对计划经济、社会主义和福利国家政策，认为这是对自由的威胁，是一条通往奴役或专制的道路(Hayek, 1976.)。随着1970年代以来凯恩斯主义的衰落和经济全球化、自由化，以Hayek和芝加哥学派等为为代表的自由主义思想得到了高度重视，