陶文昭：选举权发展的历史审视

摘要:现代国家中选举权逐步朝着普选和平等的方向发展。在选举权的扩展中,经历了阶级的、性别的、种族的乃至年龄的扩展。各阶级和群体的自觉斗争是选举权发展的动力。工人阶级取得选举权是普选得以落实的关键。民主力量的积累、左翼的推动和有利的国际局势,也促进了选举权的扩展。历史上对选举权的限制,既是统治阶层的阶级局限,也有社会发展和认识水平的局限。发展中国家必须加快社会发展、完善民主机制,方能使选举权真正落到实处。

关键词:民主;选举权;平等;工人阶级

选举是民主政治正常运行的基础。依照人民主权原则,国家的一切权力属于人民。然而,在现代国家中人民不可能直接进行治理,必须通过选举的方式,委托代理人进行治理。选举作为一种必不可少的选择程序,成为代议制民主制的组成部分,而选举首先涉及选举权。本文试图从选举权发展的进程中,把握选举权发展的规律和动力,总结其中的经验教训。

一、选举权的历史发展

现代民主发轫于资产阶级革命,作为这个民主的基础和重要组成部分的选举权,其源头也在西欧的资产阶级革命之中。英国选举权问题出现得最早,其选举制度源于中世纪英国国会中下院即平民院议员的选举。1295年,英王爱德华一世邀请僧俗贵族、骑士和市民三个等级参加国会。1343年,国会分为上、下两院,作为上院的贵族院议员由拥有土地的贵族担任,无须选举,而作为下院的平民院议员,则由全体自由土地占有者投票选举产生。英国资产阶级革命后,于1689年通过《权利法案》规定下院议员实行自由选举。法国1789年大革命后以及美国1787年颁布独立后的宪法,也开始了自由选举。有选举就涉及选举权问题,即什么人达到什么样的条件才能参加选举。

从有选举至今,选举权经历了历史的发展,这包括从限制性向普选制发展,也包括从权利的不平等向平等发展。

从限制到普选是选举权发展的最重要的方面。所谓普选是指,凡是具有公民权者就有选举权,国家对公民选举权的取得不再另行规定资格限制,不以财产、学识、性别等条件限制选民的资格。限制性选举是指,公民要享有选举权除具有公民资格外,还须具备规定的财产条件、教育条件或性别条件等。财产条件是指,公民必须具有一定的财产才有选举权,不具有规定财产的公民则无选举权。这个财产包括一定数量的土地,或拥有一定数量的资产,或交纳一定数量的赋税等。历史上主要西方国家都有过相关的规定。英国1832年制定的选举法就规定,城市选民资格为收入10磅以上的房主和年付10磅以上房租的房客;农村选民的资格为收入10磅以上的土地持有者和年收入50磅以上的租地经营者。教育条件是指,公民必须受过一定教育才有选举权。美国、澳大利亚和葡萄牙等存在过这种限制。美国有些州的选举法曾规定公民取得选民资格须经过“文化测验”的条文。澳大利亚一个州甚至规定,只有毕业于联邦某个大学的公民,才享有选举权。性别条件即以男性为取得选举权的条件,女性则没有选举权。作为美国立国纲领的《独立宣言》,在宣布人人生而平等时,人人用的是“Men”即男人,而将占人口半数的妇女排斥在外。在第一次世界大战以前,各国妇女享有选举权的很少。

随着限制性条件的逐步突破、降低和取消,选举权在各个方面向前发展。

第一,数量扩展。一些国家最初拥有选举权的公民比例较小,直到20世纪才算得上普及。美国在1787年制宪之后,选举权由各州规定。依照一般的州法律,拥有选举权者仅限白人、男性和有财产的公民,在有的州的全部成年男人中,享有选举权的仅占10%左右。直到南北战争前,美国仅有不到40%的成年男性拥有选举权。法国在拿破仑失败之后,拥有选举权的公民人数只占当时法国男性公民的1/6。英国在这方面更为典型,在英国资产阶级革命后,由于对选民资格做了财产等多方面的严格限制,18世纪之初拥有选举权的人约占成年人数的5%。1832年改革后,20岁以上的居民中只有7%的男子享有选举权。1867年选举改革降低了财产资格的限制,享有选举资格的男子的比例提高到16%。1884年再次降低财产资格,具有选举权的人提高到28%。1918年规定30岁以上的妇女享有选举权,这一比例使享有选举资格的人数提高到78%。到1928年男女平权之后,成年人中享有选举权的人达到90%。

第二,阶级扩展。选举权的数量扩展,从阶级角度而言实际上是从上层阶级向普通民众扩展。在选举权的限制中,当然没有明文的阶级限制,但财产的条件事实上起着阶级限定的作用。英国早期选举权实际上仅限定于贵族阶层。1832年的第一次选举改革,增加了城市代表名额,降低了选民财产资格的限制,使中产阶级有了选举权;1867年的第二次改革,使城市工人有了选举权;1884年的第三次改革,统一了全国城市与农村的选民资格标准,使农村工人有了选举权。

第三,性别扩展。19世纪之前,资本主义国家的妇女基本都不享有选举权。1866年英国妇女第一次提出妇女享有选举权,1869年美国妇女提出妇女参政的口号,世界上妇女最早获得选举权的国家是新西兰(1893)和芬兰(1906)。第一次世界大战前后,挪威(1913)、丹麦(1915)、苏联(1917)、美国(1920)等国的妇女相继获得选举权。英国在1918年规定,女性享有选举权,但当时男性2l岁就有选举权,而女性限大学毕业或能够毕业的年满30岁的妇女,本人或丈夫拥有每年价值5镑以上产业,直到1928年男女平等法才解决了这个问题。法国虽早在1848年就已确定一人一票的选举原则,但实际直到1944年女性才正式享有与男性相同的选举权。

第四,种族扩展。这发生在一些国内存在重大种族差别的国家。美国早期各州的选举权实际上限于白色人种,作为原住民的印第安人以及后来的黑人被排斥在外。1857年在一件宪法诉讼案中,联邦最高法院的判决书仍宣称:美国宪法中的公民一词并不包括黑奴在内,他们不能享有与白人平等的权力。美国南北战争之后的1870年联邦宪法修正案规定:任何人不得因种族、肤色而拒绝或剥夺公民的选举权。但南部各州为了限制黑人选举,纷纷修改州宪法,规定选民必须交纳人头税和通过文化测验,凡不纳人头税,不能朗读和解释宪法条文者,不准进行选民登记,这样就从事实上剥夺了黑人的选举权。直到20世纪40年代,南部各州成年黑人只有5%登记为选民,而美国的印第安人,直到1948年才在法律上获得了选举权。

第五,年龄扩展。行使选举权是选民参与国家政治生活的一种重要方式,选民必须具备一定的判断和行为能力,而年龄资格是判断选民是否具备此种能力的重要标准之一。各国在有关选举的法规中都明确规定,公民达到一定的年龄才可成为选民行使投票权,选举权的年龄规定总体上有下降的趋势。法国历史上规定年龄最高的是1811年的30岁,1974年降到18岁。英国1918年选举法规定为21岁,1969年降到18岁。目前,大部分国家把选民年龄资格都定为18-21岁。如美国、德国等规定选民年龄资格为18岁;日本为20岁;意大利、比利时为21岁;古巴的选举权年龄最低,无论男女年满16周岁即有选举权;目前英国正考虑将选民的年龄下限降低至16岁。

从不平等到平等是选举权发展的另一个重要方面。平等选举权原则指的是,每个选民所投选票具有同等的价值,所谓不平等是指每个选民所拥有的投票数不相等,或投票数虽相等但其效力不相等。选举权的不平等也以各种形式长期存在着:

其一,投票数不平等。在英国选举史上曾长期存在着一种复数投票制度。这一制度规定,那些拥有固定资产的选举人可以在其住地选区投票外,还可以在其产业所在地或其营业所选区再次投票。依此规定,某些选民在一次选举中可以投票数十次。另外,牛津、剑桥等大学的毕业生可以分别在其住所选区和大学选区投票。

其二,投票效力不平等。英国曾经存在一种等级投票制度,即选举人按照纳税多少排列顺序,分为三个等级,每个级别的纳税额总数是全部选民纳税总额的1/3,从而使三个级别的选民人数不相等。纳税较多的选民所组成的级别人数较少,而纳税较少的选民级别人数较多。每个选民各投一票,每一级各选出相同数量的代表。在这种情况下,每个选民选票的实际价值是不同的,纳税较多的选民的选票价值要高出很多。英国早期下议院议员,不是在人口比例的基础上选出的,而是每一自治城市,不论人口多少、面积大小,都有两个席位。工业革命以后,这种不平等情况更加突出,那些仅有少数居民的衰败城镇,在下院还拥有两个席位。1831年,像曼彻斯特、伯明翰这样一些新兴的大工业城市,连一个议员也没有;相反,在只有7名登记选民的老萨拉姆,连投票站的房子都找不到,却拥有两个席位。邓尼奇是北海的一个边缘小镇,只有一个选民,却也拥有一个议席,这就造成不同地区的选民选票的价值很不一样。

这种选举权的不平等逐步得到校正。针对地域不平等问题,1832年英国重新分配议席,增加了城市代表名额。尽管如此,英国在二战以前各个选区的人口与议员数的比例相差还是很大。后来丘吉尔政府为了确保各选区享有平等代表权,定期复查选区,根据人口或其他情况的变化,对议席分配做出必要的调整。由于选区的划分不可能做到完全均等,选举的票值总还存在着差别。一些国家在实践上将这种票值的差别控制于适度的范围之内,最高不超过2倍。针对此出现了运用选举划分影响选举的所谓“选举地理学”,1962年美国联邦最高法院在审理选区划分舞弊案件中宣布不按人口比例划分选区是违反宪法的。1964年联邦最高法院裁定在众议员选区划分上,要“使一个人在众议员选举中所投的票与另一个人所投的票有同等价值”[1](p・103)。英国复票制的存在使有产者享有更多的政治特权,造成了选民之间的不平等,1948年英国最终废除营业处所、伦敦市和大学选区的复票制度,实行了“一人一票、一票一值”的原则(One man,One vote,One value)。

大体上在二战之后,西方国家都建立了普遍、平等的选举制。日本是民主发展相对滞后的发达国家,其宪法对选举权的规定是这个发展的缩影。1889年《大日本帝国宪法》中规定,众议院是由依选举法产生的议员组成,按照选举法,年满25岁、交纳直接国税15日元的男子才有选举权。而今日本在宪法第44条规定:两议院的议员及其选举人的资格,由法律规定;但不得由于种族、信仰、性别、社会身份、门第、教育、财产或者收入不同而加以差别对待。当今世界选举权已发展到比较成熟的阶段,妨碍普选权的一些关键问题都得到解决,如阶级、种族、性别问题,即使在中东的君主制国家,由于文化和制度的原因,女性参政受到严格的限制,但在21世纪之初,这种情况也出现了松动,包括沙特、科威特等都在尝试给予妇女选举权。

当然,即使是当代,选举权的发展还是存在一些问题的。比如,至今仍有一些国家实行程度不等的变相的财产资格限制,如法国、比利时规定,无偿还能力的破产者没有选举权,巴西、葡萄牙等规定不识字的人没有选举权等。美国有一些州规定,乞丐流浪汉和受济贫院抚养的人无选举权。美国哥伦比亚大学教授曼宁・马拉伯(ManningMarable)列出数字指出:近400万美国人,即成年人的2%,因为犯罪而暂时或永久地失去了选举权;在那些剥夺了前罪犯的选举权的州,有40%的黑人男性将永久失去选举权[2]。除此之外,发达国家的外籍人选举权问题也日趋突出,德国有外籍人600多万,占德国人口的8%,他们事实上在德国工作和生活,但没有相应的选举权和平等权。

二、选举权的发展动力

选举权作为一种政治权利,总是政治较量的结果,近代以来主要政治力量分别是封建贵族、资产阶级和工人阶级。选举权的发展历程,与这几个主要阶级的力量对比变化和斗争密切关联。关于新兴资产阶级争取选举权的斗争。英国在1688年之后确立了资本主义体制,但当时参加选举的主要是一些社会上层贵族。随着工业革命的蓬勃开展,到19世纪初英国阶级结构发生了变化,阶级力量对比出现了新情况,那就是贵族地主阶级衰落,资产阶级特别是工业资产阶级日益壮大,这些新兴的资产阶级强烈要求参与政治,使本阶级对工业化进程中增长的社会资源拥有更大的支配权和更多的分配份额。在此背景下,1832年代表资产阶级利益的辉格党在人民要求普选权的声浪中提出了第一个选举制度改革法。