何俊志：政策过程的网络分析――概念框架的产生、深化与拓展

【内容提要】网络分析是政治学和公共行政学在政策分析、治理研究、民主巩固研究等领域内新近兴起的一种研究路径。这种研究路径打破了传统理论中简单的国家与社会和政治与行政的二分法，而且在很大程度上突破了传统研究只从制度层面展开分析的局限。但是，学界对于网络分析中所产生的问题网络、政策网络、政策共同体等基本的概念框架的运用却存在着不少的分歧与争议，有些学者甚至用政策网络涵盖了所有的网络分析模式。本文通过对网络分析路径的产生、深化与拓展过程的简要清理，试图对几个基本的概念框架的内在差异、相互关联及其拓展状况予以说明，并就这一分析路径的潜力提出自己的理解。

【关键词】网络分析；问题网络；政策网络；政策共同体

在欧美的政治科学和公共行政学传统中，国家与社会和政治与行政的二分是长期盛行的一种基本分析框架。在这种分析框架下，学者们几乎一致同意公共政策是由国家来制定和推行的，社会只是政策的被动接受者； 在国家内部，表达国家意志的议会和执行国家意志的官僚机构分别负担着政策的制定与执行功能。(1) 20 世纪中后期以来，深入的研究逐渐超越了这种简单的二分传统，国家与社会的界限开始模糊，政治与行政的边界也在逐渐消退，对于传统二分领域的联结模式的细致分析则成了一股新的潮流。在20 世纪50 年代和60 年代，精英主义和多元主义的论争构成了一种主要的景观。在精英主义模式这一翼，铁三角模式为不少学者处理政治与行政关系和分析公共政策制定时所青睐。这种分析框架的基本假设是，一个包括议会委员会、官僚机构和利益集团在内的范围狭窄而稳定的铁三角集团始终牢固而排它性地控制着政策的制定和执行。但是，正当铁三角模式盛行之时，一场悄然兴起的多元主义回击潮流开始出现。在这场多元主义的回击过程中，在50 年代就已初露端倪的问题网络、政策网络或政策共同体框架在70 年代以来开始出现。通过30 多年来的发展，网络分析的框架无论在研究领域还是理论模式上都得到了极大的拓展。网络分析的概念框架也越来越走向多元化。

一、主要概念框架的产生过程

虽然20 世纪50 年代开始就已经有人在使用政策网络等一些概念来对政治与行政活动进行研究。但是，真正将网络分析作为一种理论框架来进行公共政策分析，是70 年代以后的事。这一网络分析路径的形成，首先就来自于一批学者在对北美和欧洲的公共政策制定模式进行研究时，提出了问题网络、政策网络和政策共同体等一系列网络分析的具体概念框架。

1978 年，美国乔治•梅森大学的休•赫克罗(Hugh Heclo) 教授发表了《问题网络与执行机制》一文。(2) 这篇文章通过对美国联邦政府决策过程的详细考察，对盛极一时的铁三角模式提出了强烈批评。他在这篇文章中提出，铁三角概念并不一定就是一个错误的概念，但是它绝对是一个不完善的概念，其表现就是它已经不能用来准确提示当代公共政策的决策模式。这是因为，进入20 世纪70 年代以来，由于美国的各种竞争性利益集团的活动不断增加，由国会委员会、官僚机构和少数利益集团稳定地制定公共政策的时代已经成为过去。当代公共政策的制定过程是一个有多个集团在不同层次上以不同的方式不断卷入的过程。也即，公共政策的制定过程既不是传统的二分法所假定的那样是单纯由国会来制定的过程，也不是像铁三角模式所假定的那样是一个由少数集团稳定制定的结果，而是一种多个集团和个人复杂互动的结果。对于这种新的政治行政关系，赫克罗使用了“问题网络”这一新概念来予以揭示。

相对于传统的铁三角模式而言，“问题网络”首先看到的是政策制定过程中参与者的广泛性。在赫克罗看来，“问题网络包含了大量的参与者，这些参与者在共同的参与活动中有着相当程度的变动性，或者说与环境之中的其它群体有着高度的依赖性；事实上，很难说出某一网络起于何处、止于何地。”而且，“参与者不时地出入于这一网络。这一网络中并没有一个控制着某一项目的独占性紧密群体；没有任何人在控制着政策和问题。”(3) 赫克罗还认为，“问题网络”还表现为政策运动的各个层次上，进入某一问题网络的代价只不过是观察、阅读、讨论并尽量在某个政策问题上展开行动。虽然我们可以在这一网络之中发现有强势利益集团的代表，但无数个体同样能够出入于政府。

除了参与主体和参与层次的广泛性外，赫克罗教授还重点强调“问题网络”本身的流动性特征。这种流动性的特征主要表现为问题网络本身在成员组合的多种可能性。第一，问题网络是一组在公共政策的某些方面(或者是由网络所界定的某些问题) 共享知识的群体。因此，在对这一网络进行界定时应该不仅仅局限于共同关心某些问题的群体或公众；因为网络之中的人群在很大程度上有着共同的信息基础，对于如何了解政策和识别问题也有着共同的理解。但是，共享知识并不必然会产生一致的观点。第二，问题网络有可能会，也有可能不会因此而被动员成为一个共同行动的集团(产生出联盟活动) 。第三，问题网络有可能会，也有可能不会因此而发展成为一个享有共同信念的集团(成为一个常规性的利益集团) 。

从这里，针对“铁三角”模式而提出的“问题网络”概念，主要是一种以特定问题而集结起来的参与者之间的松散网络。这种参与者网络具有主体的广泛性和层次的多样性。其成员可以根据其问题本身的判断而随意出入于网络内外，各自以不同的方式对政策的制定施加各种影响。问题网络的形成不但增加了政策制定的难度，而且还使政策的制定过程变得不那么具有可预见性。“问题网络”的提出随即被不少学者接受和阐发。政治学家克尔梭就认为，问题网络的出现，使得美国一般的决策过程已经出现了由法团多元主义向放任多元主义的嬗变。G•威尔逊也认为，压力集团活动的增加，意味着多元主义作为一种理论在20 世纪70 年代比50 年代更“吻合”深受该理论影响的美国。(4)

如果说“问题网络”在很大程度上是对新时期美国政府决策模式的提炼，那么，政策网络和政策共同体就在更大程度是对欧洲尤其是英国政府决策模式的一种新提炼。在政策共同体框架的提出过程中，赫克罗教授同样起过重要作用。早在1974 年，赫克罗和维尔达夫斯基(Wildavsky) 在对英国财政部的公共开支进行分析时就发现，白厅的运作就好像是一个村庄一样，或者说在英国的白厅已经形成了某种政策共同体。(5) 与赫克罗此前所提出的问题网络所不同的是，他们在对白厅的公共政策进行研究时重点发现的是政策共同体的重要作用。如果说问题网络所揭示的是某项的单一的公共政策制定活动中多个组织和个人之间的开放性互动的话，他们在政策共同体中所看到则是一群有着共同利益和共同信仰小群体在长期垄断着某类公共政策的制定过程。这就表明，并不是在所有的政策制定过程中都会形成开放而多元的问题网络，在某些政策领域或某些政策行业中，还可能存在着某种政策共同体的重要作用。而与传统的铁三角模式不同的是，在这些政策领域中可能并不存在单一而稳定的小集团在持续垄断着公共政策的制定，而很可能存在着多个政策共同体的竞争。公共政策也就很可能是在一些带有半垄断性的政策共同体及其竞争者之间的妥协过程中逐渐形成的。

赫克罗和维尔达夫斯基的研究随即给一些研究英国政府决策过程的学者以很大的启发。理查德森(Richadson) 和乔丹( G1Jodan) 在1979 年合著的《压力之下的治理：后议会民主时代的政策过程》一书中，就采用了赫克罗和维尔达夫斯基的基本观点，系统阐述了政策网络和政策共同体的基本观点。在这本书中，理查德森和乔丹通过对英国政府决策模式的考察，发现在英国政府的决策过程中，议会的作用显然比不上美国的国会，因而政策的制定过程主要体现官僚机构与利益集团之间的互动过程，而且，在官僚机构的各个部门与利益集团之间似乎形成了某种比较紧密的“政策共同体”，在政府内部围绕着教育、交通等各个具体的政策领域中也都有这样的现象存在。由于每一项政策的制定都会涉及到多个政府部门，每个部门的周围又都围绕着各种各样的组织化利益，政策的制定过程也就是在这种相互分割的部门及其围绕的组织化利益群体之间的网络式互动中产生的。这样，每一个政策问题的产生都会带来一个“问题共同体”的产生和运作。乔丹认为，这种新发现的政策制定模式的核心要点在于，在政府机构与非政府组织之间形成了一种制度化的关系模式，而正是这种制度化的关系模式的存在，才使得英国政府的政策能够顺利地制定和执行。(6) 也即，某种利益与某个政府部门的结合，构成了政策制定与执行的动力机制。

理查德森和乔丹的研究无疑看到了不少传统的决策理论所忽视的领域，网络分析的独到视角和新的发现随即对欧洲大陆的政策研究者们产生了巨大的影响。政策网络和政策共同体概念也开始流行于欧洲大陆，尤其是对于德国、荷兰和欧盟的研究者而言，政策网络或政策共同体的框架成了他们分析欧洲大陆国家治理模式的新途径。但是，与英国的学者主要将政策网络看作是可以包容多元主义和法团主义的一种关系模式所不同的是，欧洲大陆的学者们在更大程度上把政策网络或政策共同体看成是介于体现等级秩序的政府治理和平等秩序的市场治理之外的一种新的治理模式。(7) 由此，政策网络的概念框架开始扩展到对澳大利亚、新西兰和日本等发达国家政策研究之中。

二、概念框架的细分与关联研究

应该说，在80年代以前，比较系统地运用网络分析的路径来进行系统的公共政策分析还并没有成为一股潮流。采用网络分析路径的学者自身对于网络分析的一些基本概念框架也并没有进行严格区分： 问题网络、政策网络和政策共同体等概念框架常常被一些学者交替使用。较早对这三个概念框架的细微之处及其相互关联进行清理的当属罗茨(R.A.W.Rhodes) 。他在1988 年所著的《超越威斯敏斯特和白厅：英国的亚中央政府》一书中提出，对政策网络的考察应该从五个方面具体展开。一是利益的集结程度；二是成员或参与者的网络关系；三是纵向的独立性；四是横向的关联性；五是资源的分配与交换状况。据此，罗茨进一步提出，政策网络有五种具体类型： 政策共同体、职业化网络、政府间关系网络、生产者网络和问题网络。(8) 在他们看来，政策共同体主要由与某一政策有关的政府部门官员和相关的参与者构成，成员或参与者之间的关系相对稳定，数目有限定，且相互之间呈一种横向的依赖关系；职业化网络主要由相同职业者维护共同的职业利益而组成，他们关系稳定，且限制成员数目；政府间关系网络则由某一政策制定过程有关联的政府部门间关系而形成，成员的数目也相对稳定，数量有限，且相互之间呈有限度的横向依赖关系；生产者网络则由那些为同一项目供给产品的集团或个人组成，其数量不一定公平固定，他们之间也呈横向的有限度相互依赖关系；问题网络则由对某一问题感兴趣、或对某一问题有专业知识见解的人松散地组合而成，参与者人数众多且关系并不稳定，其成员随时都有进出。就政策网络内部的稳定程度和对政策的实际影响而言，其排列的顺序依次为政策共同体、职业化网络、政府间网络、生产者网络和问题网络。而且，在政策制定活动中，这五个次系统之间基本上有一个从宏观政策到微观政策的分布。从这里我们可以看出的是，在罗茨的模式中，政策网络是一个最大概念，其中可能会有若干个稳定的政策共同体存在；在这些政策共同体的周围，会因为不同的政策问题而围绕着各种开放式的问题网络。而正是通过这样一些问题网络，政策共同体开始与各种职业化网络、政府间关系网络和生产者网络发生关联。政策的后果则来自于网络之中各种次级网络组合结构及互动方式。而且，越处于政策网络的上端，其对政策过程的实际影响就越大。

维尔克斯和赖特通过对政府与产业界关系的考察后提出，我们不应该将政策共同体看作是政策网络的次级系统。事实上，在某些产业政策的制定过程中，我们可以把这个产业内所有的政策制定活动看作是一个政策领域，而且，在这一政策领域中，往往会形成宏观层面上的行业性政策共同体和微观层面上具体厂家和消费者个体之间与各个政府部门所形成的政策共同体。这样一些政策共同体在宏观和微观的两个层面上都会展开合作、竞争和妥协。而宏观层面上的行业与微观层面的厂商和个人联结模式则构成政策网络。(9) 政策的结果也就是在这两个层面上的竞争性政策共同体之间的合作、妥协和竞争和讨价还价的过程中达成一致的。