董明：善治视域里的中共执政合法性基础探微

内容提要:任何政权的存在都有一个合法性的问题,并且这个合法性还不可能一劳永逸,必须随时代发展而适时调整。作为对当今社会日益多元化现实的积极回应,治理理论已获得了其越来越广泛的影响。与此相应,现代执政党的执政理念也要相应地从政党管理向政党治理转换。已日益融入世界发展大潮的中国共产党,其执政的合法性同样不可能仅仅靠历史的合法性。以善治视域来观察,构筑当下中共执政合法性最坚实的基础性工程就是:积极培育公民社会的发展,合理划定国家与社会的边界,实现国家与社会关系模式的转换。这也是加强中共执政能力的一个方面重要内容。

关键词:合法性善治国家与社会公民社会相容性互动性

党的十六届四中全会在中共执政历史上第一次明确以专门决议形式所提出的党的执政能力建设问题,其实质已指向构建党的执政合法性基础这一根本问题,从而表征着中共在思维模式上已完成了从革命党到执政党的转变。因为执政党的地位既非与生俱来,更不可能一劳永逸,而必须随时代发展作出相应转换。当今社会已日趋多元复杂化,而治理理论正以其对这种社会现实的合理回应而获得越来越广泛的影响之时,中共执政合法性的构建无疑也不能游离于这一基本背景之外。基于此,本文对善治视野下的中共执政合法性基础略陈管见。

一、政治合法性与善治

“合法性”(legitimacy)作为政治社会学的一个重要概念,指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质与状态。它与法律规范没有直接的关系。“合法性不能同法制混为一谈”。(1)即,这一合法性不是来自正式的法律和法令,而是来自于民众给予积极支持的社会认可,是社会及其民众对于政治系统的认同、支持和忠诚的政治表现。

古往今来,任何政权的存在都有一个合法性的问题。在中国古代及封建社会,历代统治者都极力散布“奉天承运”、“君权神授”的观念,编造“真龙天子”的神话,其意图就是以此给自己的统治戴上正统、合法的光环,以博取民众对其统治的自觉服从。在西方国家,近现代民主政治产生之前,是神权政治。当时的统治者为使自己的统治易于被人们接受,总是竭力把自己的统治权描述得非常神秘,以期产生一种威慑作用。这种神权说同样是统治者为确立自身统治合法性而采用的具体方法。而正式从理论上自觉探讨政治秩序合法性基础问题的,是18世纪的法国思想家卢梭。他在其《社会契约论》中为此所得出的答案就是人民拥有的公意(general will),这是卢梭认为的政治合法性的唯一基础。这种人民主权学说推翻了君权神授说,从而为现代民主国家奠定了合法性的基础。此后的马克斯•韦伯则进一步从社会学角度对此进行了更有影响的探讨。他从理想层次上区分了三类合法性:一是基于传统的合法性,即传统合法性;二是基于领袖人物超凡感召力之上的合法性,即个人魅力型的合法性;三是基于合理合法准则之上的合法性,即法理的合法性。与此相应,政治权威就有了传统的权威、个人魅力的权威和理性权威的区分。继韦伯之后,社会学大师帕森斯又从结构功能角度分析了政治尤其是现代公民社会政治的社会基础,即合法性基础。这一问题在帕森斯这里变成了如下的问题:为什么有些人能够作出约束他人的决策?为什么有些人作出的决策被看做代表了整个社会?帕森斯认为,一个社会中,政治统治合法性的最终和最重要的基础就是政治统治者的统治或指挥得到该社会最高价值的支持。(2)这一界说至今仍得到学界的肯定。当然,在不同的时代和各异的社会中,这一被民众所认可和接受的最高价值的具体内涵是各不相同的,或者说,不同的政府具有不同的合法性。

一些第三世界国家的政府把合法性建立在“传统”或“神意”的基础上,另一些第三世界国家的政府则把合法性建立在经济或社会发展“业绩”之上;社会主义国家的政府把合法性建立在“历史唯物主义理论”的基础上,而资本主义国家的政府则把自己的合法性建立在“人民主权学说”的基础上。诚然,任何一个政府都不会单纯依赖一种合法性基础,而是把自己的合法性同时建立在多种合法性基础之上,只不过不同的政府对不同的合法性基础的依赖程度不同而已。但相同的是,这一合法性基础必须能够确保其政治系统运作的有效性,不然,其合法性就会产生危机。

随着人类社会推进到今天这种社会分殊化显著、民众参与意愿及能力不断提升,特别是全球化浪潮涌动和公民社会兴起为主要标志的现代社会,传统的那种带有“全息”或“准全息”编制色彩的政治运作模式已明显不能适应这种政治社会化、民主化和多元化的时代发展潮流。以个性化、专门化和多样化等为基本特征的多样性已成为我们这个时代的特征。正如威尔顿所说:在过去的50年里,出现了一场反对简单的革命。(3)这种多样性正在从微观层次(个人)、中观层次(组织和管理)以及宏观层次(区域)来强调个人的机会和责任。这是现代社会政治系统的一个特殊而重要的特征,因而也是现时代所有政府都必须认真对待的全新社会政治现实。对这一客观现状能否合理回应,已关涉到一个政权的政治合法性构建的大问题。

正因此,自上世纪末以来,作为对以自上而下的权力运行方向为主要特征的传统“统治”(govern-ment)的替代,强调上下互动的管理为主要特征的“治理”(governance)已成为诸多国家一种新的政治理念和政府运作方式。善治(good governance)即“良好的治理”,是治理的理想状态,它是使公共利益最大化的社会管理过程,其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是追求实现国家与社会良性互动的正和博弈关系的一种努力。

既然现实社会已趋复杂化和多样性,传统单向度的统治因而日显捉襟见肘,那么,与社会主体及其利益不断多元化的现状相适应的,就必须是国家权力格局中权力主体的多元化。也就是说,解决复杂社会政治问题的手段必须多样化,并且在被分割的职责和互补的职责之间还应建立开放的渠道,要有弹性且要相互重视。如果这一治理能够理解、反映并利用现代社会的动态性、复杂性和多样性,那么,这个社会就是一个“积极的社会”,易言之,是“一个能够自我控制的社会”(be master of itself)(4),而这个社会的政治掌控者也就是具有“治理力”(governabili-ty)进而已构建起了其合法性基础的有效政府。由于政党政治已成为当今世界普遍的政治现象和政治模式,因此,政党也就成为这场社会治理变迁的主要承担者和体现者。政党治理正逐渐取代传统的政党管理,而执政党治理则又构成现代政党治理的主体。尽管这一变革尚在进行,但其中的主流演进脉络已能较清晰地予以勾画。

现代执政党治理的要义之一,就是作为执政党应保证国家权力的适当分散性,其中特别是要确保社会的自治,执政党有必要首先支持并帮助一个独立自主的公民社会走向成熟。此后,执政党就要将主要精力集中在制定政策、组织并监督政府和社会动员上来。政策活动是执政党的主业。执政党政策制定就是要建构一个党与社会之间、社会各阶层之间就利益分配与调整以及扩大利益总量等重大经济社会问题(关键是政党政府与社会权利的边界确定)进行谈判与再谈判的有效机制,并以此完成社会整合、达致社会的有机团结。

要义之二,就是作为现代执政党还必须具有足够的意识形态包容性。哈贝马斯认为,“不能随时用来满足行政系统要求的僵化的社会文化系统,是加剧合法化困境并导致合法化危机的唯一原因”。(5)世界上任何政党都代表一定阶级、阶层或集团的利益,世上不存在任何超阶级的政党。但任何一个政党一旦成为了执政党,掌握了国家政权,就不能仅仅再以一个特定阶级、阶层、集团利益代言人的面目出现了。它将“身不由己”地转向社会的全体民众,成为整合、协调各个阶级、阶层、集团之间不同利益关系的工具。执政党既然掌握了公共权力,而公共权力是需要授权的,它并不只靠宪法条文的保障,归根到底要靠民众的拥护和支持,由此,执政党的意识形态就不能只是代表“部分”。只有扩大包容性,执政党才能动员起最广泛的社会力量,推进社会的整体进步。可以说,执政党的意识形态就是用以实现社会整合和社会控制的工具。如果说革命党奉行的是一种分化型的思维方式,那么,执政党就必须是一种整合型的思维。不然,就会破坏其执政的社会基础和群众基础,它的凝聚力、号召力和影响力就要大打折扣,进而其执政合法性就会受到削弱。这从德国社民党在100多年长期、曲折的发展演变中,实现了从革命党向改良党、从工人阶级政党向人民党的转型,并最终成功执政的事例中,不难看到一个老大政党在这方面的与时俱进。

由此可见,意识形态的创新力和包容性也是执政党执政合法性从而体现其执政能力的一个重要方面。既要保持传统话语的连续性,更要不断赋予新的时代内容,是在现今条件下考验每一个执政党能否成功维护其执政合法性的重要环节。

二、中共执政合法性的历史演进及所面临的挑战

中国共产党执政至今已走过了55年的历程,党员则发展到了6800多万。以1978年为界分时间,其前后的执政合法性基础是不尽相同的。

1978年以前,党的执政合法性建立在来自西方的历史唯物主义和源自本土的政治文化传统的基础之上,其具体执政方式主要是沿续了中国历史上政府主导型的传统理路。中国的现代化属后发外生型,即在列强的侵扰下,中国为了生存自救,被迫中止传统社会运行方式,对原有政治经济体制作出相应的调整。这是从一种制度安排转变到另一种制度安排的强制性变迁过程,是一场自上而下推进现代化的事业,必须建立一个新的强有力的国家政权,由此使得中国的近代化同时也是一个国家重建的过程,创生出了一个全面掌握国家政权的强国家。新中国成立后,由于我们奉行传统计划经济体制及与此相应的发展路径,使得党和政府对社会的控制程度以及政治对社会的动员能力两个方面甚至都全面超越了传统的封建国家。“从国家主动广泛地介入社会经济生活最终导致国家完全卷入一切社会关系和社会事务中不能脱身”(6),所谓的总体主义(totali-tarianism)社会景观得以产生,而“全能无限型”政府也就形成了。但这种最大的权力同时也意味着最大的责任。由于国家与社会间这种高度紧密乃至完全合一的关系,其间没有任何缓冲层和弹性,而使国家面临着来自社会直接、刚性的冲击。即,一旦矛盾凸显,执政党及其政府就势必成为直接的冲突焦点。历史上被这种责任所压垮的中央集权不胜枚举。从大革命之前的法国,到戈尔巴乔夫时代的前苏联,任何一个总体化和力图达到总体化的国家都面临着这种由普遍不满所预示着的危险,而产生这种不满的原因就在于政府没有很好地履行那些实际上根本不可能履行的职责。

改革以来尤其是进入上世纪90年代之后,构建中共执政合法性的社会基础发生了重大转变,原先全能无限型的政府模式已根本不适应引入市场机制后社会结构日趋分化和重组的现状。尽管中共在改革开放以来确实多有作为,从80年代和90年代中期之前,主要致力于建设以经济增长为核心的政绩合法性基础;及至90年代后期,在继续推动经济增长的同时,也开始注意通过促进社会公正来扩大自己的合法性基础。并且,中央高层领导还尝试构建合法性基础的新的理论框架。从倡导“依法治国”和“以德治国”并重到“三个代表”重要思想的提出,同时,还注意将民主法治纳入合法性基础的范畴。甫进入新世纪,又开始了新一轮合法性基础调整与重建的时期,在继续通过强调经济增长和社会公正并举来巩固和拓展政绩合法性基础的同时,又回归党的传统,提出以人为本的“新三民主义”(7)的根本政策导向。应该说,所有这些努力产生了一定成效。也正因此,当世界上不少社会主义大党老党或消失或改弦更张之时,中共却以其鲜明的马克思主义政党的旗帜仍能卓然于世界政党之林。

但不能不看到,中共虽然在政策理念及基本理论创新上固有不少建树,但离付诸实践还有相当差距。伴随改革开放的不断推进,我们正在从以计划经济为特征的总体性社会向以市场经济为特征的多元社会转变,多元化、多样性已成为我们社会的新特征,并且,由于这种社会转型仍在进行之中,目下的中国实际上还是一种混合形态的社会,在这里,历时性的社会形态和社会生活共时态地存在,从而使得情况的复杂性及其风险性较一般市场经济国家更为严峻。传统的执政方式在封闭状态下尚且有力不能逮之处,在情况远要复杂得多的开放状态下,显然更不可能以执政党的有限力量资源来有效应对和满足多元化社会中每个公民多向度的要求。