杜光：宪政民主在中国的百年轨迹

卢法舜先生：

你的来信已经由《炎黄春秋》编辑部转来，感谢你对拙作《普世价值：一个时代性的重大课题》的肯定。拙作主题是普世价值，但围绕主题所涉及的一些理论问题，却未能展开论述，以致劳你提出质疑。从来信所提的五个问题来看，你是一位关切国家前途和民族命运的长者，这就使我们有了交流观点、探讨问题的共同基础。我愿意就你所提的这些问题，谈一谈我的看法，供你参考。

为了便于展开讨论，我想循着历史的线索，先从你提的第四个问题谈起。

你的来信是这样说的：“四，文中借他人的话表述己意说：‘我想无非是说我们现在的改革开放，不过是要实现清朝皇帝没有实现的宪政民主，继续民主革命的未竟事业。’请问，照此说来，孙中山发动辛亥革命推翻帝制，实行‘民族、民权、民生’的三民主义和中共领导的新民主主义革命是否多此一举？清朝末期的皇帝设想的‘宪法民主’，能否同辛亥革命、新民主主义革命相提并论？清朝皇帝能否自己废弃帝制？”

对于这个问题，我想从以下两个方面作些探讨，供你参考。

（一）清末的《宪法大纲》开启了宪政民主的大门

关于清朝末年的君主立宪的意义，我认为应该把它放在中国民主革命这个宏大的历史背景下，才能说得清楚。

1908年，（光绪34年）清政府颁布了中国历史上第一个宪法文本――《宪法大纲》，开启了宪政民主的大门。这是中国民主主义思潮的酝酿和发轫的最初成果，是中国民主革命历史上的第一个里程碑。

1840年鸦片战争失败后，许多爱国志士面向西方，寻求救国救民之道。于是，西学东渐，就成为中国民主主义的滥觞。洋务派的富国强兵的追求和探索，维新派的变法维新的理念和实践，反映出最早的民主主义者为使国家走上宪政民主道路而进行的奋斗和牺牲。戊戌政变虽然使维新运动遭到失败，但是，维新派的君主立宪的主张，却由镇压他们的慈禧太后付之实行。1905年，她派载泽等五大臣出国考察宪政；1906年9月1日，正式下诏“预备立宪”，1907年8月，成立宪政编查馆，负责调查编定各国宪法资料，并草拟《宪法大纲》和《议院选举法》；1908年8月27日，颁布《钦定宪法大纲》，同时颁发《逐年筹备事宜清单》，宣布预备立宪的期限，九年后召开国会，推行宪政。这一系列措施，充分体现了君主立宪的扼杀者转而推动君主立宪的历史辩证法。这是在欧洲民主革命的历史上屡见不鲜的现象――“扼杀革命的反动派成了革命遗嘱执行人”的中国版。

《宪法大纲》虽然确立“大清皇帝统治大清帝国，万世一系，永永尊戴”，“君上神圣，不可侵犯”，并且对议院的权力设置种种限制，但设置议院本身，就意味着君权的削弱。英国民主革命的历史告诉我们，摧毁专制政体的民主革命，正是从削弱君权开始的。

这部钦定《宪法大纲》中最值得注意的，是关于臣民权利义务的原则规定，文字不多，这里不妨全文照录：“臣民权利义务（其细目当于宪法起草时酌定） 一、臣民中有合于法律命令所定资格者，得为文武官吏及议员。二、臣民于法律范围以内，所有言论、著作、出版及集会、结社等事，均准其自由。三、臣民非按照法律所定，不加以逮捕、监禁、处罚。四、臣民可以请法官审判其呈诉之案件。五、臣民应专受法律所定审判衙门之审判。六、臣民之财产及居住，无故不加侵扰。七、臣民按照法律所定，有纳税、当兵之义务。八、臣民现完之赋税，非经新定法律更改，悉仍照旧输纳。九、臣民有遵守国家法律之义务。”

与《宪法大纲》同时颁发的《逐年筹备事宜清单》，开列出为实现君主立宪而在九年内需要革新的事项。这是一份政治体制改革的九年计划，包括：1、从筹办谘议局、资政院开院到第九年颁布议院法、上下议院议员选举法，逐步推进议会制度；2、提出城镇乡和厅州县的自治规划，规定了提出章程、筹办、粗具规模、一律实行的年份；3、调查民口和编定、颁布、实行户籍法的安排；4、关于清理财政，厘订和颁布地方税、国家税的章程，编定、颁布、实行会计法，试办和确定预算决算，设立审计院等改革财政制度的年度安排；5、设立变通旗制处，逐步化除满汉界域；6、编辑简易识字课本和国民必读课本，先后创设、推广厅州县和乡镇的简易识字学塾，规定民众识字率分别达到百分之一、五十分之一、二十分之一的年份；7、编定、颁布、实行新刑律和民律、商律、刑事民事诉讼律等法典；8、厘订京师和地方的官制，编定、颁布文官考试、任用和官俸的章程，第四年起实行文官考试；9、颁布法院编制法，筹办、成立各级审判厅；先后筹办厅州县的巡警，规定粗具规模和一律完备的年份；10、第八年确定皇室经费。这个九年规划，表现出清政府改革政治体制的的宏大愿景。

请看，一百年前的《宪法大纲》，就已经确定了民众的言论、著作、出版、集会、结社等自由，非依法律不受逮捕、监禁、处罚，财产和住处无故不得侵扰的权利，一百年后的今天，公民的这些自由权利在多大程度上得到了实现？迄今为止的历届政府，哪一个提出过像《逐年筹备事宜清单》那样清晰全面的改革规划？《宪法大纲》颁布后，上奏阻止立宪的陕甘总督升允、玩忽宪政筹备工作的甘肃布政使毛庆蕃，先后都被革职。此后一百年，什么时候再发生过高级官员因为对抗宪政而被罢黜的事例？

这些情况表明，清王朝在濒临崩溃前夕，确实向宪政民主迈出了十分难得的一步。当然，这一步是在“君主立宪”的范围内，但毕竟是开启了宪政的大门。至于你问的“清朝皇帝能否自己废弃帝制？”我认为，帝制是由自己废弃还是被别人推翻，这两种可能性都是有的，国外不乏先例。从宣统三年（1911年）颁布的《宪法重大信条十九条》来看，削弱皇权而加强立宪的趋势是十分明显的。这个信条规定：“皇帝之权，以宪法所规定者为限”，“皇族不得为总理大臣，或其它国务大臣，或各省行政长官”，“皇族经费之制定及增减，依国会之决议”，“皇室大典不得与宪法相抵触”。问题不在于政体是君主制还是共和制，而在于是否开始了从专制向民主的过渡。英国、荷兰等国，至今仍然有国王，但这并不影响这些国家建立宪政民主制度。辛亥革命推翻了专制王朝，这当然是一个历史的进步；北伐战争和中华人民共和国的建立，在当时的历史条件下都是具有进步意义的。但一个不可否认的事实是，直到现在，清政府当年在《宪法大纲》里提出的宪政目标，基本上没有成为现实。

什么叫宪政？从字面来说就是依宪行政，国家权力机构切实按照宪法的规定，来运用自己的权力，履行自己的职责。宪法的作用，一方面是保证公民的各项自由权利，另一方面是规定并限制政府的权力。这是宪政民主的两大内涵。毛泽东1940年在延安宪政促进会上发表演说时说：“宪政是什么？就是民主的政治。”言论、出版、集会、结社的自由，非依法律不受逮捕、监禁的权利，财产和住处不受侵扰的权利，都是宪政即民主政治的题中应有之义。民众的这些自由权利，清政府在一百多年前就提出来了，我们今天还在争取，这难道不值得深长思之吗？所以我在文章里引用了袁伟时教授2002年说的话：“我们在九十年代做的工作，大体上是做光绪皇帝、宣统皇帝的的未竟事业。”这是非常深刻的判断，也是非常沉痛的反思。其实，岂止是九十年代，我们进入二十一世纪已经八年多了，我们不是还在为争取实现宪法规定的这些公民权利而奔走呼号吗？北京大学张千帆教授2008年12月20日在燕山大讲堂发表讲演时也指出：清末的《宪法大纲》“是一部很糟糕的宪法，但它毕竟标志了中国宪法的起点。”他还说：“经过百年之后，中国宪政几乎又回到了起点。”这同袁伟时教授的说法，可谓不谋而合。检视目前我国的宪政的状况，说它“几乎又回到了”百年前的“起点”，“大体上是做光绪皇帝、宣统皇帝的未竟事业”，我看并没有什么过分之处。

辛亥革命推翻了清政府，建立了中华民国。1912年，孙中山以临时大总统的名义，公布了由他亲自主持起草、经临时参议院审定批准的《中华民国临时约法》，这部中华民国的第一部宪法明确规定：“中华民国，由中华人民组织之”，“中华民国之主权属于全体国民。”同时也规定人民享有人身、财产、居住、迁徙、言论、出版、集会、结社、通信、信教等项自由，和选举、被选举、请愿、考试、诉讼等权利。它标志着中国立宪的历史由君主立宪向共和宪政转换。此后九十多年，历届中国政府先后拟制、颁发过十多部宪法。就它们的主要内容来说，主权在民，公民权利，权力制约，等等，大同小异，都没有超过《临时约法》。

综观我国的立宪史，制宪之多，大概是举世罕见，但都没有切实施行。所谓“有宪法而无宪政”，可以说是一言道尽百年来的立宪史。我们试把百年立宪史分为四个时段来看，每个时段都是只有宪法而没有宪政。第一个时段是清朝末年，君主立宪刚开了一个头，《宪法大纲》和九年规划没有完全实行，清政府就被推翻了。第二个时段是辛亥革命到北伐战争，这个时期的几部宪法，因政府机构变动频繁，宪法时修时废，根本谈不上实行。曾任北洋政府司法总长的张耀曾先生在1933年1月28日的一次演讲《民国制宪史概观》中就指出：“民国十五年间虽是不断的、反复的制宪，但是从未实行过一次。”（《宪政救国之梦》自印本第78页）第三个时段是国民政府时期，国民党政府在1936年制定的《中华民国宪法草案》（即所谓“五五宪草”）、1946年颁定的《中华民国宪法》，也因为时局动荡（抗日战争和解放战争）而成为一纸空文。第四个时段是中华人民共和国成立以来的六十年。六十年间有过四部宪法――1954年宪法，1975年的“文革宪法”，1978年的“过渡宪法”和1982年颁布、经过多次修订的现行宪法，由于这些宪法的立法宗旨和法理原则有悖于现代宪政精神，迄今仍难以实现民众对宪政民主的期望。

（二）我国的宪法与宪政民主的要求相距甚远

现行的《中华人民共和国宪法》是一部充满矛盾的、具有两面性的宪法文本，民主性和专制性共存于字里行间；而且呈现出专制性压倒民主性的趋势。这是为什么宪法规定的公民权利得不到保障、政治权力不受制约而到处滥用的根本原因，也是虽有宪法却实现不了宪政的根本原因。

现行宪法的民主内涵主要表现为以下几个方面：（1）总纲规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，体现了主权在民的立宪精神。（2）第三章“国家机构”规定，“全国人民代表大会是最高国家权力机关”，全国人大及其常委会“行使国家立法权”；全国人大有权“监督宪法的实施”；全国人大常委会有权“解释宪法，监督宪法的实施”，并“监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”；人民法院和人民检察院独立行使审判权和检察权，“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。（3）第二章“公民的基本权利和义务”规定，凡是年满十八岁的公民，“都有选举权和被选举权”；公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威、宗教信仰的自由，进行科学研究、文学艺术创作和其它文化活动的自由；公民的“人身自由不受侵犯”、“人格尊严不受侵犯”、“住宅不受侵犯”、“通信自由和通信秘密受法律的保护”；公民对任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；有劳动和受教育的权利与义务；对于妇女、儿童的权利，社会保障和公民应尽的义务，这一章也有比较具体、明确的规定。（4）2004年3月14日十届人大第二次会议通过宪法修正案，在第三十三条增加“国家尊重和保障人权”一款，第十三条部分内容改为“公民的合法的私有财产不受侵犯”。

实施宪法的以上规定，可以使我国踏上宪政民主的康庄大道。但是宪法里的专制性内涵却抑制了、阻碍了这些规定的实现。我们可以从以下几个问题上作些分析：

（1）宪法里最成问题的是它的长篇序言。这个序言缕述了中国共产党领导新民主主义革命和社会主义改造的成就，并将继续领导社会主义建设，以及在阶级斗争、统一战线、民族团结，国际关系等问题上的基本方针。这些叙述的目的十分明显，就是要确立共产党一党专政的合法性。更成问题的是序言里竟然写进了坚持四项基本原则：“中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，......”应该指出，所谓四项基本原则，在理论上是错误的，每一项都经不起认真的剖析；在实践上是有害的，它毫无合法理由地强加给“中国各族人民”，堵塞了宪法里的民主性内容的落实。而把“三个代表”写入宪法，