蔡定剑：人大制度和民主建设现状与发展

主持人：各位同事，现在咱们每周的例行培训现在开始，我们从事的都是新闻职业，从这个职业来讲的话最低底线的要求各位可能想的是养家户口；一个中线的要求可能是完成手上的任务，对社会产生一定影响；另外再往高说我们这个行业也是有我们自己的理想和追求的，这个理想和追求很重要的一点就是推动中国民主化进程更好的发展，推动这个社会走向更好的公平和公正的境地。所以我们今天的主题是中国议会和中国民主的现状，我们今天请的主讲老师是中国政法大学博士生导师蔡定剑先生。他在两年以前一直在中国人大常委会工作，属于中国议会制度资深专家，我们有些法律的制定与人大制度的改革发展蔡先生都很深地参与其中，所以我想关于中国人大和民主现实蔡先生有很大的发言权，那现在我们就请蔡先生给我们上课，谢谢。

蔡定剑：我非常非常高兴有这么一个机会到一个网络公司来作演讲，我感觉非常好奇和陌生，这是一个我完全不懂行业，你们坐在这里敲电脑是怎么赚钱的？时代在发展，人的生活方式发生改变，网络这个虚拟的世界一方面使得我们的社会关系好像越来越近了，不论在那里，认识和不认识的人都可以在网上接触，这个天地更广阔了，关系更近了；另一方面好像又更远了，更虚拟化了，人们没有时间面对面地聊天。

我刚刚从新加坡回来，在那里待了三个月，新加坡是个文化和制度上离我们最近的一个国家，这次研究了一下那个国家的制度，我发现两个国家的相互影响是很深的。中国在改革开放时向新加坡学习很多的东西，我发现是相当片面的，大讲学习它的“权威政治”，但不讲议员怎么争取选票和民心。很看重新加坡的高薪养廉，却不讲官员的道德素养、责任和风险。

现在我想从我们最近出的一本书讲起，就是《国外公众参与立法》，主要是翻译国外的一些介绍社会运动和公众参与的文章，比较全面地介绍了西方国家公民维权从过去的“街头民主”到“议会民主”，进一步到公众参与的过程。西方国家的利益集团是怎么形成的？民主发展的过程如何？从街头抗议到议会民主，从个体抗争到利益集团和非政府组织的公众直接参与过程。中国当前的政治和民主发展，可以从西方国家走过的路里面看到我们的影子，可能预测到今后我们可能发生的变化。

我带了另外两本书，一本是《中国人民代表大会制度》，这是了解中国人大制度的基本读本，它让你了解人大制度的基本概念和理论，具体怎么运作。另外一本就是《中国选举状况的报告》，这本书是介绍中国选举制度的理论和现状，也是探讨中国的选举改革问题。

这些我所做的研究都是中国人大制度和民主制度现状的反映。

一、人大和人大代表应该是干什么的？

我刚才说到我们学新加坡的制度，只讲学它的权威主义，却不学议会民主制的一面。它的一党长期执政不是靠强制，而是靠争取选票和民心得来的。我去看国会议员，国会议员就让我们去看每周的接待选民的活动。执政的人民行动党要求每个国会议员必须在一周用一个晚上安排接待选民。像新加坡这么小的社会，社会发展程度高而且稳定的社会，一个国会议员一天晚上正常的情况下要接待四、五十个选民的投诉，帮选民解决各种问题。处理什么问题呢？在我们看来都是鸡毛蒜皮的小事，有的是交通罚款选民认为不太公平了找到议员了；或者有的罚款很重了，罚得他有时候交不起，要暂缓交这个钱了；有的是因为她丈夫去世了，房子要缓交贷款；还有再小的事就是他晚上睡觉楼顶上的人吵得他睡不着，要让议员去调解，等等。这就是新加坡的“人大代表”要做的事。

任何社会都会有矛盾，公民有抱怨，在西方国家社会矛盾怎么办呢？靠向议员的投诉解决，每个国会议员就是一个信访办公室，议员帮助消除社会矛盾。美国国会议员有两个办公室，一个是起草法律议案的，另外一个办公室是在他的家乡，负责接待选民的，他每周必须回去一次，去选区处理那些信件。社会矛盾要靠议会民主制消除，公民的投诉要靠议员来解决。这本来是我们国家人大和人大代表应该做事。但是，我们的人大和人大代表不能发挥这样的作用，所以，老百姓的小事变成了大事，而且当地解决不了就都跑到北京来了，上访的群众经常集聚一大群，上访的事常常是惊天大事，有的写血书说冤枉，有的是拆房子的，有的是儿子被警察带去就没有回来，失踪了，都是一些这样的事情。社会这么多事，问题出在那里？是应该发挥作用的人大制度和人大代表没有发挥，民主机制不健全。这就是我国人大制度存在的问题。

当前社会出现众多的矛盾、纠纷怎么样来解决，根本上要靠民主和民意机制解决。应该在源头上抓，怎么能减少这个社会矛盾，不要让社会矛盾发生，就是靠议员，这就是最大的信访，中国有2800万各级人大代表，你想如果我们这2800万全国人大代表都能发挥作用，像新加坡议员一样，他一个晚上接待四、五十个选民，帮他们解决问题的话，没有百姓到北京上访了。这是什么问题呢？这就是一个制度性的问题，那是什么样的制度呢？我们应该让人大发挥作用，就是要让人大代表有能力、有动力帮选民解决问题，那就有社会的安定和稳定。

代议制民主的功用

怎么来理解我们的人大制度和民主制度呢？议会制在西方国家从十七、十八世纪发展起来的一套民主制度，它是解决人类社会长期以来的国家、社会权力冲突的根本出路。我们知道过去的人类社会都是在不断地争夺和土地的战争、纠纷中走过来的。如围绕争夺王位，不断地发生残酷的战争、谋杀、阴谋政变等等，这就是我们过去发展的历史。到近代以来，人民找到了一种和平解决权力交接的方式就是民主的选举方法，真正实现民主的国家是没有以前的那种冲突了。再一个就是政府和老百姓之间的冲突问题，过去当一个统治者压迫被统治者，老百姓没有办法表达，他只有忍着忍着，忍到一定程度就爆发了，就揭竿而起，来推翻那个政权，就发生战争，过去的历史都是这样的。

但是到了近代议会民主制产生以后，就没有这样的战争，没有一个阶级的反抗了，你要想改变它的政策，你通过投票的方式，组织政党的方式，争取多数人的支持后组成一个政府推行自己的政策，不需要用战争流血来改变政策了。这就是近代议会民主制解决的问题，所以人类近代以来变得文明了，经济发展、社会安宁了，就是因为有议会民主和人民参与的政治制度。

当然，我们中国也是在近代民主自发的潮流之下，建立民主的制度，中国人建立民主制度的一个很大的理念和西方不一样的是他是为了富国强兵。清未我们经济落后，技术不够，枪炮对大刀长矛不行，所以在1948年以后中国人想到要发展经济，富国强兵，洋务运动，结果还是被日本打得一败涂地，我们也是现代化的军队为什么打不过日本呢？后来就发现中国的落后不是经济的问题，还有制度的问题，日本有议会制度，有君主立宪。所以在这个时候中国人开始学习西方民主的制度。所以近来中国一百多年都是为了这个目的，为了这个目的又发生战乱，战乱一打五十多年，到1949年共产党统一了中国，也建立了自己一套民主制度，就是我们说的人民代表大会制度。人民代表大会制度不管怎么说也是现代西方民主制度发展的一个特殊类型而已，也是议会制，不过中国的代议制跟西方不一样的。西方的议会制是分权制衡，我们是民主集中制的，这是两种制度的根本区别，区别在哪里呢？打一个比方就是三权分立像我们建一个工程或者建一个楼房，你是用什么样的指导思想来建一个楼房，你是哥特式的还是罗马式的，西方的结构是把国家的权力分三大块，好比一个三角形是平躺着的，三权一个是管立法的，一个是行政管执行法律的机构，一个是仲裁法律的，三权分立，基本原理是国家权力分工制约的。

中国的权力结构则是立式的三角形，尖顶的是人民代表大会，它集中国家最高权力，然后由它产生行政的、司法的机构。最高权力是全国人民代表大会，西方国家不承认有一个国家权力高出其他的国家权力。这就是我们与西方议会制的区别。

近几年来，每年开全国人民代表大会，全国人都集中关注这个，为什么呢？因为按照法律讲，人民代表大会是国家的最高国家权力机关，所以它应该会议上决定国家最重要、最根本的事情，所以每次人代会从法律形式上讲应该决定国家的大政方针，总理要向代表大会做一个报告，这个报告要交待政府过去一年做了什么，今年要施行什么样的方针政策等。

这样的东西是应该让民意代表知道，让人民代表进行评论、审议并投票决定。还有会议上要作预算的报告，政府要开支多少钱？怎么开支这些钱？怎么分这些钱？人大要决定。所以在人代会上是决定国家最重要的事情，所以每年会成为生活中的一个热点和焦点，不过现在人大作用还很有限，如果真正人大的作用是能够按照宪法和法律发挥那个作用的话，那么这就更加会成为社会关注的焦点，而且不光是媒体关注，而是整个社会都会去关注，不但会关注，而且会力求对人大发生影响，都会力求在不同程度上参与和影响政府决策和立法过程，这是一个市场经济发展后一个自由社会的必然现象。

北京市放鞭炮这是娱乐性的问题、民俗的问题，老百姓比较关注，有人喜欢放鞭炮，有人讨厌，这样老百姓就比较关注；去年道路交通安全法实施办法涉及到了开车的和行人的关系，关系每个的人的利益，很多人高度关注，开车人和行人两派观点，相持不下，所以去年北京市人大对这个问题举行立法听证。这个例子说明本来人大、议会决定的东西都是涉及一些老百姓生活中大、小问题，也是和老百姓生活密切相关的事情，老百姓应该是积极参与和关心的事情，为什么我们过去不关心不参与呢？是因为我们关注没有用，你想参与也参与不了，现在的情况不一样了，至少媒体可以把它公开报道出来，让大家知道，于是有了想参与的欲望，参与有时候还有用，还能改变一些规则，那么大家的积极性就来了。

这就是现在社会经济社会的发展，特别是市场经济、自由市场经济使社会出现了不同的利益，各种不同的个人利益、团体的利益，就会发生碰撞了，发生碰撞的话都要保护自己的利益，必然要通过政治层面上的代表谈判方法解决。人大就是要在这个方面发挥作用，在协调社会各种不同的利益

在《国外参与公众立法》一书里，可以看到西方国家很多政治团体包括环保运动，怎么开始形成的，开始形成像我们现在有些环保组织一样，开始的环保活动、宣传，到抗议，然后到参与立法，影响议会的过程；美国农业运动的形成，农民怎么出来建成组织，怎么保护他们的利益；工会、工人运动是怎么形成。我们知道马克思主义时代19世纪中期的自由资本主义。国家不带管束的，完全由资本自我发展的，所以自由资本主义时代在民法上有很重要的一个原则叫契约自由，法律就保护契约自由，只要是你们双方愿意的法律就保护，法院就不管了。

后来工人为了保护自己的利益，要改善劳动条件，缩短劳动时间，还要有劳动保障，就开始从个体的抗议，工人破坏机器。慢慢地延续出一种集体抗议，工人运动，所以在马克思主义时代阶级斗争很激烈，就是工人和资本家斗争，后来到了19世纪末20世纪初的时候就变成非暴力的斗争了，变成了有组织的合法斗争，集体谈判了，结成了工会了，有的就变成一种政党或利益团体，通过施加压力和游说改变政府政策，就是这样的一个过程。

我说的议会也好，民主也好都是密切联系的，上世纪20年代、30年代西方经济危机的时候国家大量干预社会经济，也包括干预资本的自由。到了二次世界大战之后又出现了民权运动，各种妇女权益、少数民族权益组织等非常有组织的民权运动，这种民权运动以后就变成了用法律加以保障了。所以西方民主发展变化的过程也将预示我们这个社会民主发展的方向。

民主制度的发展是对社会发展起着非常大的稳定作用。长期以来人大制度没有发挥它应有的作用，我刚才说了，首先在民意的层面上，他并没有很好地能够解决民意的问题。共产党领导国家，过去他是因为从战争年代过来的，他那些方法都是他过去战争年代带过来的……不靠政权方式，而靠党的方式动员群众，宣传、运动的方式，没有充分发挥政权的作用。

早期的时候还可以，现在中国改革开放以后还这样领导不行，首先个人也好，组织也好，已经从过去国家的包办里面脱离出来了，你的生存完全是靠你自己。各种利益有明显不同，就表现了不同的要求，这种不同的要求，形成抗争，你个体是没有势力的，他们就组成一个组织来进行抗争，看怎么能影响国会的立法。

我们过去存在的问题就是党领导国家还是用党直接动员群众的方式，