樊鹏：英国骚乱与国家暴力――新自由主义的诅咒

【内容提要】英国骚乱发生的背后，并不像西方媒体所宣传的那样其国家暴力机制出现了明显弱化。相反，过去持续十数年间，英国政府为其警察机构成倍增加了暴力资源，且其分布更趋集中化。在英国国家暴力机制增长的背后，一般社会犯罪对强力机制的影响并不明显，而不断攀升的社会分化与同速增长的国家暴力之间却有着比其他西方国家更显著的关系，只有新自由主义政策与国家再分配机制的弱化才能解释英国的国家暴力增长与社会大骚乱的发生。

【关键词】骚乱警察国家暴力社会分化

新近生发的伦敦大骚乱，是自20世纪80年代以来英国社会最严重的社会冲突事件，这对于全世界来说无疑是一个不小的震惊。但是骚乱发生后，欧洲的执政团体似乎并没有对自身社会危机的发生及其发展模式进行反思，相反，欧洲社会似乎在十分默契地试图淡化这次骚乱发生的动因和影响，以掩盖这一事件更广泛的社会经济层面的意义和影响。

以欧洲媒体的报道为例，多数将这次骚乱的发生与新近全球经济危机和英国财政紧缩背景下国家暴力机制（警察）的弱化联系起来，提出英国自2009 / 2010年以来的财政紧缩政策削减了警察机构的预算，降低了警察的效率，纵容了“暴徒”和“盗贼”等社会骚乱分子的行为，导致大规模的社会失序。英国的骚乱能够用暴力机制的弱化这样一个单一的变量或狭隘的视角来解释吗？事实上，英国国家暴力机制的发展、社会稳定状况及其社会经济层面所发生的种种变化之间，有着比一般想象中更为复杂的互动关系。我们不妨将整个事件的讨论放置在最近十余年来英国社会发展和国家政策变迁的大背景下，尝试对问题进行一个更综合全面的理解。

一、近15年来英国国家暴力机制迅猛发展

英国的警察制度源远流长，是世界上最早的警察体制之一。历史上的英国警察主要以中央和地方共同管理为特征，但是自20世纪中后期以来，中央政府的管理权得到了逐渐强化。目前，英国内政部管理的英格兰和威尔士范围内共有43个基本警区。苏格兰的8个警察局和北爱尔兰的警察局，则受当地议会（即政府）领导，不受内政部管理。

从英国最新公布的数据来看，在过去15年的时间里，英国的暴力机制一直呈现持续上升的趋势。尤其是自2001年以来，英国的警力增幅十分明显，至2010年十年间涨幅高达15％（图1）。根据英国政府2011年3月公布的数字，英格兰和威尔士43个警区目前共有全职财政供养人员233255名，其中具有完全执法资格的正规警察（sworn police officers）数量为139110名（59.6％）。按照英格兰和威尔士现有总人口规模，每10万人口平均警力数为264，在欧洲国家范围内属于中等水平。

英格兰和威尔士43个基本警区主要实行中央和地方双重领导的体制，但首都伦敦与其周围的卫星城镇所组成的“大伦敦”都会区治安则采取高度集权的大都会警察（metropolitan police force）的管理形式。除伦敦金融城（City of London）由专门的“伦敦金融城警察”（city police of London）负责以外，其余32个自治区全部设置大都会警察厅（Metropolitan Police Service），统属伦敦大都会警察监察局（Metropolitan Police Authority）负责。大伦敦地区的警察堪称世界上最庞大的警察组织，截止到2011年3月，大伦敦地区共有正规警力总数33319名（包括金融城警察 878名、大都会警察厅警察32441名；并不包括4000名志愿警察、14000名左右文职人员以及500名左右社区服务警察），按照现有的警力布置，平均每10万人口拥有正规警力数为430名，大大高于全国平均水平。

从近年来英国警力的发展情况来看，其暴力机制呈现向各主要大都会地区集中的趋势。目前，大伦敦地区的大都会警察已经占到英国全部警察总数的23.3％，而主要的8个大都会地区，包括大伦敦地区、伦敦金融城、大曼彻斯特、默西塞德、诺桑比亚、南约克郡、中英格兰西以及西约克郡等，这些主要都会区的警力已经占到英格兰和威尔士全部警力总数的47.9％，①英国对大城市地区稳定的重视可见一斑。许多欧洲媒体大肆报道财政紧缩对英国警察效率的影响，但实际上相较于2010年3月，英格兰和威尔士43个警区共裁员4695名，降幅仅为3.2％。而整个大伦敦地区仅裁撤了899名警员，下降幅度仅为2.6％。如果考虑到近年来大都会地区警力规模的集中，以及英国对警察组织管理结构和效能方面的改革，英国警察的实际控制力并没有出现明显下降。

财政方面的数据反映了同样的趋势。从英国内政部公布的数据来看（图2），从20世纪90年代末期至今，英国的警察财政经费支出基本翻了1倍。内政部一般预算经费从1996 / 1997财年的29.7亿英磅增长到2009 / 2010财年的46.8亿英磅，中央政府总投入（一般预算经费 + 特别经费 + 英格兰、威尔士议会政府提供的财政辅助金三项）从54亿英磅上升到95亿英磅，如果算上英国警察机构针对辖区住户的直接征税，英格兰和威尔士暴力机构总投入已经从62亿英磅增长到126亿英镑，其中2000 / 2001年至2009 / 2010年这10年增幅最快。经过物价调整以后的实际价格所反映的增速和增幅有所放缓，但是并没有改变基本的趋势。

图2还显示，最近10年来，英国警察的特别经费和直接征税部分增长很快。所谓特别经费，是根据国内统治阶级的需要由内政部高层决策者自主增加的一笔经费。政府声称，其警察财政经费的分配以一套基于地区数据（人口、地理特征、犯罪率等）的“警力资源分配模型”（the police allocation formula， PAF）为基础，但是实际上这套模型只是针对一般预算的分配。从2000 / 2001财年开始，英国内政部始设警察特殊经费，以内部决策的方式对重点地区的警察机构提供更多财力保障。自该项经费设立以来，年度投入总额已从最初的0.71亿英镑发展到2011 / 2012财年的12.3亿英镑。

在2011 / 2012财年英国内政部的《警察经费报告》中，有这样一段话：

内政大臣已经决定，代表大都会监察局的大伦敦监察局应该得到更多补充性的经费，以彰显大都会警察对国家、国际社会以及首都城市极其特殊的功能，而PAF并不能考虑到这些特殊的环境需要。②

该报告还显示，经内政大臣特批的这笔年度特殊经费高达2亿英镑，达到历年之巨，而同一时期，英国政府因受到财政赤字因素的压力正在讨论如何广泛削减教育和其他各项社会福利支出。

警察直接征税是警察机构直接针对地方辖区拥有住房的居民按天征收的一项额外税费（council tax）。2010年联合政府的紧缩方案削减了大部分地区的警察预算，2010 / 2011财年中央政府警察一般预算较2009 / 2010财年降幅达12％，但英国各地方警察公布的年度预算报告显示，绝大多数地方警察厅都默许辖区的警察不同程度地（5％～15％）调高直接征税的额度，用以补充地区警力资源的不足。正如图2所显示的那样，由于英国的暴力机制从社会汲取的经济资源总量不断增加，所以近年来英国警察的实际投入规模不降反升。

二、一般社会犯罪无法解释英国的暴力机制

犯罪经济学在社会犯罪 / 冲突与国家暴力机制之间构建了一个线形的理论模型：任何社会的非法活动都会受到国家暴力机制所构成的机会结构（opportunity structure）的影响，二者之间通常会达成一种互动的平衡关系。按照这一假设，英国不断增强的暴力机制背后，理论上应当受到社会犯罪因素的影响，但是实际情况却并非如此。

我们来看一下英国的社会犯罪状况。图3柱形数据是英国警察对实际犯罪的记录，该图显示，英国的犯罪率在20世纪90年代中期经历了一个持续攀升以后，从90年代末期开始持续放缓。图中分阶段的波段并不完全代表实际犯罪率的波动，而是由于英国警方在3个不同的阶段使用了不同的统计规则造成的。从90年代后期开始，一般社会犯罪就处在相对比较稳定的状态，这一历时数据显然无法解释同期国家暴力机制的持续、不间断增长。虽然在较短的时间点或对某些区域之间的比较可能存在犯罪率变动对国家暴力资源投入的影响（这需要更细致的数据的支持），但是至少从长时间段来看，英国的国家暴力机制似乎并不反映一般社会犯罪的变化。

自1996年开始，英国国家社会调查中心和内政部合作展开了一项专门针对英格兰和威尔士民众的“英国犯罪调查”（British Crime Survey， BCS，其中不包括对16岁以下儿童的调查），图4显示了这项调查的结果。图中两道曲线，其中上方曲线表示的是民众中间认为全国层面社会犯罪正在上升的人群比例，下方曲线表示的是民众中间认为他所生活的地区社会犯罪正在上升的人群比例。值得注意的是，自2003年以来，这两条曲线之间的落差（gap）越来越大。根据BCS公布的更细致的调查结果显示，当这项调查的问题由对“一般犯罪”（crime）的感受改为“严重暴力犯罪”（serious violent crime）时，这两组曲线之间所呈现落差的趋势比图4更明显。

显然，尽管直接的经验给人以相对稳定的感受，但对更大范围内的社会不稳定预期却呈现出持续增强的趋势。如何解释这种持续扩大的落差是一个复杂的问题，它受到许多可能因素的影响。例如，作为这一落差最简单的解释，它可能与媒体报道对公众认知的影响有关，但更合理的解释不应忽略这两个因素：第一，警力的不断增加。当人们看到身边不断增加的警力时，往往会增加对本地区社会治安状况的信心，但同时却对整体社会的治安形势做出比较悲观的判断（否则为什么会增加那么多警力？）；第二，社会公平因素。警力增加并不能换来人们对整体社会稳定的信心（上方曲线），这种信心显然来自于包括对社会政策认知、个体的相对剥夺感以及由此而来的对潜在社会冲突的理性判断等因素。这种信心的丧失，可能并不来自于可见的一般性社会犯罪，而是来自于社会分配领域的失效以及由此带来的社会心理失衡，这就不得不谈及英国近10年来持续恶化的社会分化状况以及故障迭出的国家再分配功能。

三、英国的社会分化与国家暴力之间的关系比其他西方国家更显著

不同于犯罪经济学的假设，西方左派政治学分析了西方资本主义国家社会经济分化与国家暴力机制增长的关系，结果发现社会经济分化程度越高的国家或地区，其国家暴力机制的增长就越快，这已经得到了大量经验研究的支持。③这或许可以为我们理解英国的问题提供一个更好的视角。

先从这次大骚乱的一项重要特征说起。2011年10月，英国内政部和司法部公布了一项针对大骚乱事件中被捕人群的联合调查报告，显示持续5天的大骚乱共发生了约5000起“犯罪”事件，被捕约4000人，约2000人出庭受审，在出庭受审的2000人中年龄低于20岁的约占50％，有1 / 4年龄介于10～17岁之间。在参与骚乱的成年人中，35％的人处于失业状态。调查还显示，骚乱中被捕的年轻人绝大多数出身严重社会剥夺的家庭，出身单亲家庭或孤儿的不在少数，他们受教育程度普遍偏低。这一调查还否定了骚乱初期包括首相卡梅隆在内的许多保守党人士提出的骚乱参与者以黑帮为主的说法（在被捕的人群中，仅有13％与黑帮有联系）。④

实际上，这一调查结果并不出人意料，青少年犯罪在英国似乎有着比其他发达国家更广泛的社会基础。从犯罪学的角度来看，引发青少年犯罪的一项重要的社会结构原因是儿童贫困（child poverty）。从20世纪90年代开始，英国的儿童贫困率在所有发达国家中属于最糟糕的之一。根据一个名为“终结儿童贫困”（End Child Poverty）的组织最近发布的调查报告，与30年前和10年前相比，英国的儿童贫困处在持续恶化的状态。按照国际认可的贫困标准，1979年英国平均每10个儿童有1个生活在贫困状态，至1998年这一数字增加到3。根据这一组织公布对英格兰地区2010年的调查数字显示，在英格兰，每5个儿童就有1个（21.3％）被确认为生活在贫困状态，这意味着仅英格兰地区就有将近240万贫困儿童。在一些大城市地区，这一比例甚至超过总数的一半。