阿德里安・莱夫维奇：民主与发展：制度是适应吗？

张远航编译 王燕校

内容提要：自冷战结束以来，西方各国政府和发展机构有两个主要的对外政策目标：一是减少贫困，促进经济发展；二是民主化。人们普遍认为，加强民主既可以促进国家内部的稳定，又可以避免国家之间产生冲突。然而，民主与快速、高效、持续的增长发展之间的关系是复杂的，在制度上存在着可以缓解的结构性紧张。文章旨在从制度的角度探讨发展和民主的关系。

关键词：经济发展 新制度主义 正式制度 非正式制度

冷战结束以来，西方国家海外发展与援助官方问题逐渐聚焦在贫困、不平等和政治不稳定上。如在联合国千年发展目标一览表上，高居在首的承诺就有：到2015年，将发展中国家贫困减少一半。增长，尤其是扶贫增长，已经成为西方主要的双边和多边发展组织明文规定的政策性目标。1二十世纪八十年代及九十年代早期，为给新自由主义“自由”市场的全面发展提供有利条件，做出了更加不切实际的宣称，尤其是在非洲社会中，这样的声言看来难以实现，2这样，人们的研究兴趣就转向了各种制度在促进或者阻碍增长以及利益的分配中扮演了怎样的角色上来3。

与此相关的共识是：与国家内部的政治不稳定（也是当今冲突的主要形式）4有最普遍联系的是贫困、不平等以及对资源、影响力和权力上的获取不公。虽然脆弱政权和失败国家人口仅占全球人口的14%，但却是世界贫困人口的三分之一，占所有儿童死亡人数的40%以上。5另外，更多“不稳定的”、“无赖的”、“崩溃的”、“脆弱的”或者是“失败的”国家不仅贫穷如洗，而且管理无方，对政治游戏规则缺乏一致认同；除此特点外，这些国家还有丰富的可获利的自然资源（如：石油，钻石）；地区、民族、宗教派别和各个阶层之间存在着尖锐的政治分歧；往往还有所有这些因素混合在一起的致命情况。上述种种共同削弱和阻碍了对稳定牢固的民主政体的建立。6根据大西洋两岸国家最近的三份非常重要报告来看，7如果通过让人们在经济和社会中拥有更多利益，从而使增长和发展有助于降低不稳定性（亦即减少对地区及全球安全的威胁），那么对增长与发展的研究就不仅仅是道德和经济层面的，还是更深远的政治层面上的。英国国际发展部（DFID）发布过名为《非洲冲突之原因》的报告，报告中一项关键政策的含意就是要使“外交政策、安全以及发展目标之间的凝结更紧密”。8

民主化

民主化一直是冷战结束后二十世纪九十年代早期西方政府和国际机构所关心的一个主要问题，并且对它的宣传推广已成为双边及多边贷款的一系列附加条件中的一部分。9正如有关经济增长和发展的论争一样，道德和经济方面的争论也被迫为推广民主的而服务了。建立在自由模式上的民主政体不无例外地与资本主义或者混合型经济联系在一起，因此追求民主化应看作是更大范围的经济上的推动力的主要部分，而此推动力才驱动了全球化进程。在推进民主政体方面同样紧迫存在着政治与安全的论争，也已成为近十年里的显著问题。很明确“完全的民主制度极少能造成重大政治颠覆和不稳定”10，并且通常能更有效地促进管理工作11，因而证实令人震惊：自由的民主政体不会成为战争的双方。12

“情况危急的国家”

综合考虑，由于上述种种原因，后冷战时期（2001年“9・11”事件之后更甚）大部分西方国家政府及其操纵的国际机构――诸如世界银行（以下简称世行，译者注）及国际货币基金组织等将政治经济外交政策的要点定位为民主化和鼓励经济发展（特别是作为其中一部分的扶贫增长）这样的双重目标。特别是倍受关注的30个“应付力不足的低收入国家”13（世界银行的命名），或者“情况危急的国家”（英国国际发展部和美国国际发展署的命名），出于政治上而非经济上或道德上的考虑，此目标更加首要紧迫。

政治

所有这些反映了人们更深刻、更公开地认识到发展中政治、管理和制度三者的作用――今非昔比。实际上，二十世纪八十年代和九十年代早期之间形成的对比最全面，在后一期间新自由主义开始处于上升阶段。1991年世行发布的《世界发展报告》名为《发展带来的挑战》，认为国家及其各机构的作用非常有限；而在1997年，在许多做了结构调整的经济体并没有达到预期目标的情况下，那一年的《世界发展报告》名为《世界改变中的国家》，开始确认发展中国家有着非常令人同情的现实却仍然很审慎的作用；到2002年，世行发布年度《世界发展报告》名为《为市场建立制度》，显而易见，世行已经开始更加公开地认可（尽管很少如此表述）政治上的集权不仅建立了诸多制度，而且也打破了这些制度，世行的研究结果中也越来越突显此点。

这是否预示着对国家在发展中的作用的看法回归到了更加积极的态度上，或者这仅仅是新自由主义的一次改进，都还不很明了。但是世行进行了一次严密的调查，此调查是针对自九十年代末开展的各研究主题、工作文件、和研究报告等进行的，调查结果表明人们对政治的作用特别是制度在发展中的作用有着更全面的看法，世行里更多的政治学家也持有此观点。世行和国际货币基金组织（此处不包括欧洲复兴开发银行，此银行将“多党民主制和多元主义”作为其在东欧的目标15）都严禁在其协议条款里出现追求“政治”目标，如民主改革这样的端倪。毋庸置疑，要想不触犯这些条款或其成员国的主权（尽管这从来都不适用于IMF贷款条件或者最近世行更加明晰的为贷款而附加的经济和管理条件）而去畅谈政治问题很有难度。尽管如此，到二十一世纪初，他们非常清楚地认识到，结构调整的进程和市场经济的运转都需要强大、有效且稳定的国家机器来提供“良好的管理”，由此才能避免被特别利益所“俘虏”16，才能建立和维护一套系统的法律制度来鼓励和保障经济的增长和发展。

制度性不适应？

但是，发展制度和民主制度在结构上适应吗？或者说，至少他们能在紧张局势中共存吗？如果可以的话，这或许明确意味着在很多发展中的社会环境里，尤其是在非洲，这种紧张局势会给同时开展的民主稳定和民主发展的进程难上加难。此处不是要争论是否发展应该先于民主，或反其道而行之，也不是争论是否发展（当然是快速乃至赶上其它国家的发展）在民主进程中是否可以达到目标――大量最近的研究表明：在统计和计量分析基础上来讲，并没有历史事件可供论证民主就应该是“发展之神坛上的祭品”或者在推进发展上专制独裁更胜一筹（17）。而我们要探究的是，如果这些紧张局势和平衡状态真的存在，为什么可能会出现用管理政治和政治经济的制度化方法来框定事实这样的情况。相继的讨论本质上在于：制度的特点与民主和发展的要求大相径庭。为了确立此论点，首当其冲是评估人类社会中制度的地位和核心作用。

制度，社会和政治

概言之，社会科学（尤其是政治科学）的主要原理是：如果没有广泛认可的、适当的规则及准则来统领社会、经济、政治事务的各种行为，也没有规则与准则来限定人类以及其它资源该如何使用和分配，那么人类社会不能持久，不会繁荣，更不能发展。因为我们是社会性物种，必须群居生活。为此，我们需要就该如何行事，如何与他人交往，如何做出集体决定（或者为了集体而做出的决定），如何实施规则和决定，以及违反行为要如何处置这些方面达成一致。这样一套套的规则就是谈论制度时我们所寓意的。本质上，制度就是一系列（广泛认同的）标准、规则、程序和惯例――它们要么就像宪法一样被正式确立为法律或法令，要么就是文化实践中所达成的非正式共识。18通常并且很关键的是，这样的制度――无论它们主导何领域――要传达和维护的是各种权力关系。

此观点并非局限于政治科学范畴。建立在更古老的经济学传统之上，19 “新制度经济学家们”坚持其强有力的、有说服力的提法（尤其是在发展领域）：制度是“人为生成的、对人类相互影响进行定形的约束力”，由此也构造了人类交流――特别是（但也不仅仅是）经济交流――的种种动机。20探讨到“公共制度促生了限定公共官员行为的奖惩措施，”21，世界银行对此观点略有不同，但本质上相同的一点是：制度最好被当成是规则，而规则为我们的行为方式定形。此点并非指规则不会或者不可以改变：那是荒谬的，显然人们为了集体目的制定并改变规则，这不可避免地反应了权力分配的不同（通常是被改变得不同）。当然，可以认为：一旦制度建立并稳固下来，――无论是社会、文化、经济还是政治的――都会对人类行为产生重大的影响并且不易改变。比如说，如果英国的选举制变成比例代表制，那么以民主党派政治为形式的政治行为就会和现有的行为截然不同了，但同样明确的是，要组成支持如此改变的利益联合体并非易事，因为独政（或者有可能独政的）党派没有任何理由和动机去做改变。22相应地，选举制政治行为仍然受到制定它的制度（和规则）的约束。

然而，因为每个社会的制度环境（既有正式的也有非正式的）差别很大（比如智利、中国、巴西或者孟加拉），举例说，如果相信同样的经济或发展政策在每种社会成效都一样的就非常幼稚了。23很大程度上，这种认识――认为制度很重要――对于抑制新自由主义政治经济的疯狂蔓延，以及对导向发展部门的政策观察，使其关注政策起源、发展、持续性以及发展制度的变化，都有影响。24

由此，社会学家认为，存在着多种制度领域，它们常常交叠运行（有时又互相冲突，产生不尽人意或者出乎意料的结果），如社交制度（引导社交来往和行为――比如两性间交往）、经济制度（规定从无声的物物交换到与股票市场相关的经济行为的规则和程序），以及政治制度（定义和支配权力关系和决策决定）。并且，置于任何社会的历史和财富的环境中，这些制度领域的交互方式在为政治经济定形即――创造财富和分配财富方面具有决定性的作用。

十九世纪现代政治学学科形成以来，选择了政治学的学生一直对制度兴趣盎然。然而，由于与法律和历史（尤其是宪法史）有着理性与学科性的渊源，政治科学的关注点传统上曾有些狭隘――典型的包括对各国的或国与国之间的比较研究，涉及到宪法、政党、选举、历法、以及行政、立法、司法三者关系等各方面。25毫无疑问，这样的狭隘些许使得米歇尔?奥科斯霍特（Michael Oaskeshott）在1961年注意到英国的政治学学生已经 “被强加了一门沉闷得难以想象的课程，从中他们学到的是当今世界的各种宪法结构，因此，有关时事政治的无聊传言和偏见猜测成了他们那种解剖学式的构造学习仅有的一丝生气。”26

新制度主义

然而，近些年来，对制度的看法已有了更广泛的观点。政治学家们（以及经济学家们）对不同制度（成套规则）如何在社会内部及不同社会之间相互作用倍感兴趣，这些制度既有正式的也有非正式的，既有国家内部的也有国家之间的，而相互作用又是通过涵盖广泛、过度拱高了的一套步骤进行的，我们将其理解为“统治”，此词最近已被切实可用地定义为“规范公共领域的正式和非正式规则的构建和管理，是一个活动场所，在此国家及经济因素、政治因素相互影响以做出决策”。27

因此，如果公共领域是国家的正式规则与社会和经济领域内的正式规则相互作用的场所，那么这样的相互作用或许相容或许不相容，也或许二者兼而有之。比如，罗伯特?普莱斯（Robert Price）杰出的研究成果表明，南加纳地区维系后代群体（大家庭和世系）之间关系的是忠诚、相互支持、责任感，这样的制度（社交规则）对加纳官僚如何解除行政职务产生了强烈影响：假如家庭成员和官僚之间有习俗和制度准则上的冲突，结果就是削弱韦伯式统治的“适当”作用28。

同样，尽管此观点招致了很多尖锐的批评，29但信任的准则和不同社会（或其中的某些地区）不同的合作制度如何不仅影响了政治习俗、实践活动而且影响了发展的水平与形式的问题，已经由“社会资本”领域内工作的主体表明了。正如罗伯特?普特南（Robert Putnam）所指出的 ；“文明社会的特征对我们的民主，我们的社区，以及我们自己的健康都产生了影响，这样的例子举不胜举。”30简言之，社交领域的合作制度（标准、规则、和惯例）对政治制度具有决定性的影响，相应地，政治制度又通过多种消长方式影响到经济、社会制度及实践活动。31

并且，对发展中国家“腐败”的比较研究已经表明，直接滥用公职以满足一己私利已成为一些腐败现象的明确表现。这就是戈登?怀特（Gordon White）谈到中国作为“A级腐败”32时所指的情况。