弗朗西斯・福山：美国已成失败国家

弗朗西斯•福山/文 听桥/译

（作者是美国斯坦福大学弗里曼•斯伯格里国际问题研究所高级研究员。本文原刊于英国《Prospect Magazine》2017年1月号，原题“America: the Failed State”。）

唐纳德•特朗普从一位无人严肃对待、丑角般的外围参选者变身为当选总统，这是美国近期经历的最令人意外且制造心灵创伤的事件之一。其影响尚不明朗，但在最坏情形下，可能造成美国完全放弃其全球领导地位，自由主义的世界秩序分崩离析，而自1950年代以来，美国为打造这一秩序已经耗费大量心血。

从雷杰普•塔依普•埃尔多安（Recep Tayyip Erdogan）的土耳其到欧尔班•维克多（Viktor Orbán）的匈牙利，特朗普牌民族主义的胜出，可以说与这些彼此截然不同的国家中威权主义的上升势头相映成趣。同时，这些进展令民粹主义民主活生生地威胁到个人自由，甚至对西方所钟爱的理念构成更为根本性的麻烦。诸多事项依旧悬而未决，但随着愤怒的民族主义者在相当多的地方呼风唤雨，我们无法排除这样一种可能性：我们正在经历一场政治动荡。

在美国，无休无止的事后检讨将围绕特朗普的胜利原本可能如何发生而展开；多数媒体将继续关注一些短期议题，如联邦调查局局长詹姆斯•科米（James Comey）在选举前十一天的介入，或者是希拉里•克林顿竞选阵营的一连串泄密事件，据报道，遭泄露的资料源自俄罗斯方面。这样的考量是合理的，或许也与目前的结果有关联。但重要的是意识到，目前的结果根植于美国社会内部。随着共和、民主两党重新评估它们的立场，它们就如下议题加以省思或者会更好：2012年以来的短短四年时间里，政治版图是如何改变的；这样的改变如何不只反映了竞选方面的戏剧性事件，而且反映了美国自身的内部变化，即人们对经济状况的忧虑和对美国在世界事务中所扮演角色的一种深切不安之感。

在整个发达世界，2008年的银行业危机令精英的权威受到质疑，是他们一手缔造了这一高风险的体系。用前联邦储备委员会主席阿兰•格林斯潘（Alan Greenspan）的著名证词来说，“银行业模式中存在缺陷”，削弱了精英之支持率所依托的专业知识。较西方的经济失败更为严重的是，随之而来的不公正感变得愈发强烈。公众所见证的是，一直在运作这一体系的所有那些富有的机构和个人均收获援助，随后穷人和中间群体迎来的却是紧缩政策和失业。在美国，源自该国相对实力衰落的焦虑，加重了这些恼人观察的破坏性影响。

乔治•W.布什时代令人痛楚地暴露了美国军事力量在伊拉克的限度，自那之后，奥巴马时代见证了中国依某种计量方式终结了美国作为世界最大经济体的地位，并似乎已做好准备，会在若干年之后全面超越美国。民族主义可以采取多种形式，但混合了怀旧情绪的民族主义可以特别有效。特朗普的承诺不只是令美国伟大，而且是“令美国再度伟大”。英国脱欧阵营的口号不只是敦促取得控制权，而且是“拿回控制权”，英国读者或可从这样的口号中听到共鸣。

特朗普承诺要重新获得的不会是美国过去一向自我想象的那种伟大。特朗普并未声言致力于增进开放和民主，这样的承诺有时被过多宣示了；恰恰相反，他建言推动的是一种坚决果断但也更加世俗的政治，有可能为其他大国创造可以填补的空间，他也知道哪些大国会去填补。这样，整体而言，当今世界可能很快就必须想方设法应付美国撤退的后果了。但首要任务是去理解，美国何以采取了这样一种自我中心主义的转向。为找到答案，我们又必须首先考虑美国的政治体制。

精英捕获与否决制

美国政治体制的功能失调大大影响到2016年总统选举的结果。巨量金钱和强大的特殊利益正以牺牲普通民众为代价，腐蚀国会并充实精英们的钱包，这一指控将从右翼到左翼的两位外围候选人特朗普和伯纳德•桑德斯团结到了一起。两人均控诉希拉里•克林顿，视其为这一类腐败的化身，因克林顿夫妇早已通过收取既得利益群体的金钱而自肥。两人都将批评的矛头对准了高盛这样的华尔街银行，将它们视为特别邪恶的力量。随着选举年乏味地向前推进，右翼更将指控提升到了新的高度：特朗普谴责包括联邦给调查局（尽管只在其赦免克林顿时）、联邦储备委员会和全美选举行政机关在内的美国机构腐败。极具破坏性的保守派人士马特•德拉吉（Matt Drudge）甚至暗示，国家海洋和大气管理局（NOAA）出于政治目的而夸大了飓风“马修”的威胁。

美国的政治体制确实变得功能失调了；麻烦在于，特朗普和桑德斯这样的批评者并未找对问题的根源，并且未能提供任何真正的解决方案。

问题的真正部分根植于美国社会的特质，部分根植于美国的制度。就人种、民族、宗教、地理和文化而言，从每一个可以想见的角度来看，美国人都是高度多元繁复的。过去二十年间，他们也变得高度分化。这种极化反映在美国人选择居住地点方面，在那些地方，意识形态上的亲近往往较人种或者宗教更为重要；也反映在国会中，在那里，最温和的共和党人要比最保守的民主党人保守很多。这极不同于过往二十世纪的情形，那时两党之间的共识令两党得以从新政到罗纳德•里根减税等诸多重大政策上达成一致意见。

除了意识形态上的分化，美国还经历了数量庞大的利益群体的兴起。那些利益群体坐拥巨量财富，组织完备，其中不只包括企业说客，还包括环境组织、提倡为治疗人类已知的几乎每一种疾病花钱的人士，以及个人富豪捐赠者，如赌场巨头谢尔顿•安德森（Sheldon Adelson）或声名狼藉的科赫兄弟，即查尔斯•科赫（Charles G. Koch）和大卫•科赫（David H. Koch），他们能凭借一己之力筹集到与两党中任何一党几乎一样多的资金。自1990年代晚期以来，美国政治活动中金钱的数量已经递增了一个数量级以上；募资如今成了所有官员念兹在兹的重大急务，特别是众议院议员，他们必须每两年一次为连任打拼。（谢尔顿•安德森生于1933年，至2018年8月拥有财富约322亿美元。查尔斯•科赫生于1935年，大卫•科赫生于1940年，兄弟两人共同拥有科赫实业集团。――译注）

从建国之父们那里继承下来的宪政架构加剧了两极分化和利益群体捕获效应。相较于西欧的议会民主制，美国的体制将权力广泛分散在政府内部彼此相竞的分支中。这样的总统制下，行政和立法部门之间理当相互有效制约；立法部门的参议院必须拥有超级多数（一百票中的六十票）才能通过普通法案；最高法院可以推翻国会的法令，并在最近数十年间已承担起制定社会政策的责任；真正重要的权力依旧由州和地方保留。这些权力中心的每一个都可否决整个体制的行动。

这样一种体制加上两极分化和强大利益群体的崛起，结果就是我所称的“否决制”。即这样一种局面：特殊利益群体可以否决对他们有害的举措，与此同时，致力于公共利益的集体行动变得极难达成。否决制于美国民主而言并不是致命的，但确实形成了质量低下的治理。这在政府最基本的职责之一即形成年度预算方面显而易见。

今天，联邦预算无法在所谓“常规出货”（regular order）程序下获得通过，这一局面已持续十多年。每一年，民主党人和共和党的茶党人士之间都出现摊牌局面，茶党人士威胁说，要么根本不通过预算案，要么不提高债务上限（这样的拒绝荒谬绝伦，因其会牵涉美国的主权债务违约）。2013年，此种边缘政策造成政府完全停摆，这期间，联邦工人哪怕仅仅出现在工作岗位，也将面临刑事制裁。

否决制尚有其他恶劣影响。一万页的美国税典是个耻辱，其免税和补贴目录晦涩费解，以往在妥协中缓慢确立的特殊权益层叠往复、积重难返。美国的企业税率居于世界最高之列，也成为媒体头条；若能削减这一税率以避免所有政府停摆事件发生，美国会有更优异的表现。两党的预算专家原则上均同意，特别是为鼓励美国的跨国公司将它们藏匿于海外的两万亿美元现金取回国内使用，这一税率理当削减。但在实践中，饱受否决之碍的国会甚至无法废止令人憎恶的“附带权益”条款，该条款给予私募股权投资者和对冲基金经理较其他所有人都更低的税率。

我将“政治衰败”定义为组织完备的利益群体对政治权力的捕获，这些群体以牺牲更广泛的公众利益为代价，为谋求自身利益而扭曲体制。另外，一个衰败的体制无法整饬自身，因为那些根深蒂固的利益和思维方式阻碍了改革。最近几十年里，随着组织完备的精英利用否决制维护他们的利益，美国的政治体制已历经衰败。这并不意味着这个国家不再民主，而是说，当一些美国人在政治进程中比他人拥有更多分量，代表性方面即出现危机。对不公正的这种认知，形成了影响到这次选举结果的第二大社会条件即不平等。

不平等与阶级不满

过去一个世代之间，不平等上升了。有关最顶端1%人群中最顶端10%人群的财富和收入聚集状况的概括性数字广为人知。直到这次竞选，较少为人意识到的是，其他99%的人群是怎么生活的。

美国的左翼人士考虑不平等问题时，依惯例首先想到的是城市内部的非洲裔美国人、非法移民或者其他生活在边缘状态的少数族群。这些群体中的贫困依旧是大问题，但不平等增长的负担落到了不同的社会阶层身上：年长的白人工人阶级，如今他们已饱受三个世代的去工业化之苦。如来自政治光谱对立两端的社会观察人士查尔斯•默里（Charles Murray）和罗伯特•帕特南（Robert Putnam）所记录的那样，美国最重大的社会分裂不再是种族或者族群，而是阶级，这由受教育水平决定。（查尔斯•默里生于1943年，政治学者、社会学者，自由至上主义者。罗伯特•帕特南生于1941年，哈佛大学肯尼迪政府学院教授。――译注）

大学毕业生和辍学者之间的财富分化令人震惊，这样的分化不止在收入统计方面显而易见，比如，只接受过基本教育的工人通常比他们的父亲或者祖父挣钱要少；涉及家庭解体、毒品成瘾等社会功能失调问题时也是如此：初选季中，