卢静：当前全球治理的制度困境及其改革

2008年国际金融危机爆发以来，国际社会强化全球治理的呼声空前高涨，改革和创新全球治理机制的共识也不断增强。联合国发布的《2010年世界经济与社会概览：重探全球发展之路》报告中指出，“2008-2009年全球经济危机暴露了金融市场运作的体制性失效以及经济决策核心的严重缺陷，而且，经济危机和金融危机是紧随其他几场危机爆发的”，粮食、能源、气候变化等“多重危机接踵而至，暴露了我们的全球治理机制在这些挑战面前，存在的严重弱点”。[1]目前，全球治理体系与决策模式已无法适应变化中的复杂多样的新形势，变革中的国际社会需要改革全球治理体制。

在此形势下，全球治理体制进入改革期，层次不同、范围各异的全球治理制度均经历着不同程度的改建、创建乃至重建过程。在全球层面，G20强势崛起，并被确定为“国际经济合作主要平台”。“金砖国家”概念也得以机制化，并成为“当代南南合作与南北对话的重要载体”。[2]气候变化问题日益严峻，网络安全、公共卫生等领域不断出现新的全球挑战，使得各种跨国社会运动和跨国倡议网络纷纷涌现，并积极参与到全球治理体系之中。而作为世界经济三大支柱的世界银行、国际货币基金组织和世界贸易组织，在肆虐全球、旷日持久的金融危机和多哈回合贸易谈判僵局面前，也进行了重大结构调整与制度改革。在地区层面，曾一度作为地区治理典范的欧盟，在一波三折的主权债务危机中，面临着治理机制的转型。为推动非洲的团结合作、提升国际影响力，非洲联盟也在积极建设并完善制度。而成功维护欧亚地区安全的上海合作组织，随着成员扩大和议题扩展，在从有效的双边接触向多边合作转变中，也在探索改革。鉴于世界贸易组织多哈谈判的困境，一系列区域性贸易安排随之兴起。在国家和次国家层面，应对全球性问题的官方与民间、公共与私人的各种制度安排也在迅速发展。罗伯特・考克斯将这些“包括政府间规制与超政府规制的结合、公私合作体制以及私人权威与自我规制的形式”在内，“联合了公共与私人的力量”的多样性制度结构，比喻为“遍布全球的星云”。[3]

尽管如此，现有的国际规则体系仍不能有效管理全球事务，不能应对全球性挑战，致使全球问题不断产生和积累，世界秩序因而出现失调，并引发国际社会对“全球治理失灵”(global governance failure)的担忧。[4]那么，当前全球治理面临怎样的制度困境，又该如何改革？本文拟对这一看似老生常谈的问题展开一番新的思考和探讨。

一、国际权力结构变化凸显全球治理机构代表性不足

现行全球治理体系形成于二战后，在以美国为首的西方发达国家主导下，建立了以联合国为中心的国际安全治理体系和由布雷顿森林体系组成的世界经济治理结构。该体系有两个突出特点：一是国家中心治理模式。主权国家是基本治理主体，在涉及共同利益的问题上，主要靠主权国家间的协商、谈判与合作。这是一个以大国协调为中心、中小国家共同参与的治理模式。二是治理呈现“中心―外围”结构。发达国家处于治理的“中心”，是“治理者”，而发展中国家则位于“外围”，是“被治理者”，发达国家通过主导国际规则的制定和解释来维护自身利益。

然而，自冷战后，尤其是进入21世纪以来，国际权力结构发生了深刻变化。一方面，新兴国家的群体性崛起，导致全球经济重心和权力重心开始“东移”。尤其是以“金砖国家”为代表的新兴大国成为世界经济的领头羊，在世界经济中的比重大幅提升，它们也更加积极地参与全球治理。在21世纪头十年，新兴经济体平均经济增长率超过6%，其中，“金砖国家”整体平均增长率更超过8%，远高于发达国家2.6%及全球4.1%左右的平均增长率。根据国际货币基金组织的测算，“金砖国家”对世界经济增长的贡献率，从1990年的-0.6%上升到2010年的60%强；而发达国家对全球经济的贡献率，则从1990年的88.6%下降到2000年的76.6%、2008年的20.8%，到2010年仅约30%。作为一个整体，金砖五国的经济总量占全球经济的比重，从2001年的17.71%上升到2009年的24.22%。[5]随着经济实力的增长，新兴国家参与全球治理的意愿与能力均得到极大提升。另一方面，全球化与信息化的深入发展，使得国际权力从国家向非国家行为体流散。如今，权力已不仅仅为国家所有，事实上，国家权力正在衰落，而非国家行为体的权威正在兴起。权力在由国家向市场进而向非国家权威转移。[6]这些新兴的非国家行为体，既包括政府间国际组织，也包括跨国公司等市场行为体，甚至包括由国际非政府组织、跨国倡议网络、跨国社会行动构成的全球公民社会，而许多发挥重大国际影响力的个人，如“通过电子银行转账数额远高于很多国家预算的银行家”和“转移武器的恐怖分子”以及“威胁网络安全的黑客”[7]等等，也在其列。对此，美国著名政治评论家法里德・扎卡利亚认为，当前国际权力的结构性变化乃是继美国在20世纪崛起之后，世界现代史上第三次权力大转移。[8]美国哈佛大学教授约瑟夫・奈也将今天世界权力的分布比喻为“一场复杂的三维国际象棋比赛”。[9]美国对外关系委员会主席理查德・哈斯则称，当今国际体系处于“混乱危险的无极”状态。[10]全球政治风险研究和咨询公司欧亚集团总裁伊恩・布雷默，更提出了“群龙无首”的“零国集团”概念。[11]总之，国际权力体系呈现出“去中心化”和“分散化”两大特点。

权力转移和权力扩散引发了现行全球治理机构的合法性与有效性危机。在这些机构中，重新分配主要成员的代表权和话语权、增加发展中国家的代表性已成为大势所趋。在此形势下，长期作为世界经济治理平台的“八国集团”在寻求改革，更具代表性的20国集团强势崛起。同时，国际社会改革布雷顿森林体系的呼声也空前高涨。2010年4月，世界银行投票权改革方案获得通过，发达国家共向发展中国家转移投票权3.13%，从而使发展中国家整体投票权从44.06%提高到47.19%。[12]此外，国际货币基金组织也对其配额制进行了改革，在2010年11月的20国集团首尔峰会上，各国领导人正式同意向发展中国家转让6%的投票权，同时还将欧洲发达工业国两个执行董事会的席位让给发展中国家。然而，时至今日，国际货币基金组织改革方案依然停留在纸面上。由于改革方案涉及修正组织协定和章程，需要占总投票权85%的成员国同意，而坐拥16.75%投票权、因而能单方面否决重大决策的美国，仍未批准改革方案，已成为改革的最大阻力。与此同时，大量非国家行为体的出现及其不断增长的权力，也极大地挑战了长期以来主权国家合法垄断公共权力的局面。尤其像跨国公司和全球公民社会等非国家行为体，不但是诸多全球问题的“制造者”，而且它们也是“解决者”。概言之，以主权国家为主要治理主体和管辖范围的治理模式，已经无法有效应对全球性挑战。鉴于大量非国家行为体权力的增长，在恐怖主义、核安全、网络安全、跨国犯罪和气候变化等诸多领域，治理形势日趋严峻，因而，重视并增强非国家行为体的地位与作用，便成为提升现有治理机构有效性的重要任务。

二、主权民族国家体系致使治理责任错位

17世纪中叶，《威斯特伐利亚和约》结束了欧洲的“三十年战争”，并确立了一个由主权民族国家构成的国际体系，民族国家成为世界体系中的基本法律和政治单元，也是国际关系中的核心行为体。而且，“到目前为止，民族国家仍然是唯一得到国际承认的政治组织结构”。[13]在民族国家体系中，“国家利益高于一切”成为指导国家对外关系的基本原则，国家间交往也基本上围绕国家利益而展开。然而，全球化的深入发展加深了世界范围的相互依存，一系列日趋严峻的全球性问题，增强了“人类命运共同体”意识，彰显出建立在民族国家基础上的国际治理体系的巨大的局限性。世界呼唤一种新的世界政治文明，强调多元、多层次参与全球公共事务管理的全球治理应运而生。全球治理的基石是全球价值观，真正的全球治理要求以全人类共同利益为基本指导原则。由此，主权民族国家体系与全球化和全球问题的内在要求之间出现了严重脱节，随之便产生了国家利益与全球利益、民族价值观与全球价值观之间的二元悖论，也导致了全球治理机制的责任错位，全球治理因而陷入困境。

以全球贸易领域的治理为例。从世界贸易组织60年的发展历史中可以看出，这个推动全球贸易发展、规范全球经济和贸易秩序的治理机构，在履行全球责任的过程中，无不体现出主导国的利益偏好，且责任模糊也制约了WTO有效发挥自身功能。WTO的前身是“关税和贸易总协定”(GATT)，成立于二战后初期。当时，美国凭借自身空前强大的经济实力，出于对外扩展国际贸易的需要，打着“贸易自由化”的旗帜，倡导建立了这一多边贸易政策框架。20世纪80年代，随着美国服务业迅速发展，美国迫切需要将自由贸易的一般原则从货物贸易扩展到服务贸易领域。因此，在1986年的“乌拉圭回合”谈判中，美国开始极力推行服务贸易自由化。在此背景下，《服务贸易总协定》(GATS)应运而生。GATS首次确定了有关服务贸易规则和原则的多边法律框架，也极大地推动了美国服务贸易的大发展，到1999年美国的服务贸易进出口额均为世界第一。20世纪90年代后，面临发展中国家劳动密集型产品对其传统工业的冲击，以及由此产生的工人失业和其他社会问题，一向标榜自由贸易的美国开始推行贸易保护主义。在1999年的西雅图“千年回合”谈判中，美国打出保护劳动者权益和环境的名义，要求各贸易国达到劳工和环境标准，否则，美国将拒绝其产品出口。冠冕堂皇的劳工和环境标准，成为发达国家对发展中国家实行超级贸易保护主义的有力武器，但在发展中国家的抵制下，美国保护主义失效，西雅图谈判也归于失败。[14]进入21世纪以来，在多哈回合谈判中，由于美欧力图通过实施巨额农业补贴和高关税壁垒，保护自身农业利益，严重挤压了发展中国家的农业发展空间，而使谈判长期陷入困境。从WTO的发展中可以看出，以美国为首的发达国家从维护自身利益出发，主导了WTO规则的建立与变革，使这个全球经济与贸易治理机构出现责任错位，并引发自身发展的困境。

而在气候变化领域，气候问题的全球性与基于地缘政治的解决方案之间的矛盾，也使得气候治理陷入困境，在协调全球利益与国家利益时，国际气候制度难以取得突破。由于气候治理不仅是一个生态环境问题，更是一个发展问题，直接关涉各国的发展权益，所以在气候制度的制定与执行中，各方始终围绕国家利益进行激烈博弈，而全球利益仅仅停留在口头上。各国为了维护自身利益，推卸责任、逃避责任现象随处可见，尤其是在责任与成本分担问题上，发达国家与发展中国家难以达成共识，使得气候变化形势日趋严峻。在气候变化问题上，无论就历史还是当前现状而言，发达国家都是全球温室气体排放的最大来源国，对环境恶化负有重大责任，然而，它们不但力图逃避应该承担的责任，反而把责任更多地推给新兴发展中国家。而正处于工业化阶段的新兴经济体，在得不到发达国家资金与技术援助的情况下，大多仍沿袭欧美一个多世纪前采用的碳密集型发展之路，更加剧了气候恶化态势。凡此种种，使全球气候治理制度难以承担服务于全球人类共同利益的责任。

三、国际机制复杂性引发治理政策失灵

有效的全球治理离不开合适的制度安排，而全球治理又被解读为“作为世界上所有基于规则的协调总和”。[15]国际制度有助于在一个缺乏中央政府的全球化世界中，促进合作并建立某种秩序。理性主义认为，国际制度通过加强信息的透明度、降低不确定性和交易成本，从而促成国际合作。而建构主义则强调，国际制度能够塑造国家的认同和文化，进而影响国家行为并增进国际合作。