艾伦・罗森鲍姆：分权与地方治理： 美洲经验的启示

［摘要］强有力的地方政府是维持西方世界民主治理的关键因素之一，美国的经验尤其能够表明这一点。分权运动历史悠久，许多国家和国际组织将地方政府发展作为分散政治权力的重要手段。某种程度上，分权是为了更加民主的政治、更多的公民参与、提供更好的公共服务和促进经济的发展。信息公开、问责制、发展公民权利、有保障的地方财政、民间组织的发展等，是建设和加强民主治理与地方治理的核心因素。

［关键词］ 政治分权； 分权运动； 地方治理； 民主治理

在过去的半个世纪，我们目睹了许多国家和地区在政治、经济和行政改革方面的尝试，在世界的某些地区，这些努力导致了一些深刻变化，许多国家的政府变得更加多元化和民主化。［1］同样，许多国家还出现了令人惊叹的情况，进行了非常成功的经济改革。政治和经济方面的许多相关改革，吸引了世界各国的高度关注，关注点普遍集中在中央政府权力下放和强化地方政府权力方面。从结合本地需求进行更核心的、参与性的和民主化的基层治理，到主要国际组织和国家援助机构的共同努力等诸多力量推动了这项运动，以鼓励正在经历政治和经济转型的国家加强地方政府治理。加强地方政府治理是政治和行政分权的一个关键因素，从过去三个世纪政治哲学家们提出的观点到许多西方民主国家的经验都说明了这一点。通常，这些分权的努力一直遵循一种理念，即强有力的地方政府是维持西方世界民主治理的一个关键因素，美国的经验尤其能够表明此点。在本文中，我们将研究全球视域下鼓励分权和加强地方政府治理的近期发展，从美国开始再转向世界其他地区，然后从中总结某些可资借鉴的经验。

一、地方治理： 美国及其他地区的经验

在一些方面，美国是寻求更好地理解分权和地方政府治理以及国家的政治和经济发展之间的逻辑关系的国家。美国与世界上任何其他国家相比拥有最发达的地方政府系统，除了它的50个州政府，美国还拥有约9 万个地方政府，其中约3. 9 万个是一般的多职能地方政府，另有5. 1万个是特殊的、往往是职能单一的地方政府。［2］这些就是独立政府和税务机关，并且在许多情况下，在其职能的地域范围内有相当程度的自主权。在职能上，5. 1万个特殊地方政府参与各种各样的活动，诸如控制或消灭蚊害、为儿童提供公共教育、制定广泛而成效显著的城市规划以及交通规范。非洲拥有大约1. 5万个地方政府，如果中国、巴基斯坦、印度的非正式乡村委员会不计算在内，亚洲拥有约2. 6 万个地方政府，而拉丁美洲拥有约1. 7万个地方政府。［3］这样算来，拉丁美洲、亚洲、非洲加在一起共有约5. 8万个地方政府。从比较的角度来看，美国的案例是有意义的。作为一个国家，美国一直非常专注于地方政府的发展是非常明显的，并且毫无疑问，在可预见的未来美国也将继续这样做。美国的州和地方政府是美国许多政策和政治制度创新的源头。

地方治理的重要性，从美国所依赖的、影响本国公民的一些重要的公共服务的提供方式和程度上也能够得到很好的证明。在2013年，由于党派之间的政治斗争，世界各地和美国国内的新闻都报道了美国政府被迫关闭，一些来自海外的更极端的评论甚至怀疑，没有一个运作良好的政府这个国家该如何生存。事实上，由于美国的政府结构严重依赖地方政府，2013年党派政治斗争对美国的影响远没有一些报纸头条报道的那么严重。这要从美国政府的结构说起。在过去的65 年中，美国联邦政府雇用了大约200万的美国人担任文官职位，其中有50 万人受雇于美国邮政服务，而另外150 万人受雇于国家的军事和安全机构。此外，另有700 万到1 000万美国人受雇于私营部门和非营利部门，参与到由联邦政府授权( 组织、资助或指导) 这些组织开展的活动中。 与此相对，有1 500 万到1900万美国人受雇于美国州和地方政府。此外，其他数百万美国人受益于非政府组织和私营部门与国家及当地政府签订的合同所创造的就业机会。因此，如果我们看一下政府在美国活动的全貌，就会看到有3000 万至4 000万美国人在从事地方政府组织的活动。因此，世界各地新闻媒体大量报道美国政府的“关闭”，实际只有约一半的联邦政府文职雇员被遣送回家。更重要的是，由于美国非常依赖州和地方政府，所以大范围的收缩联邦政府活动，“政府关门”实际上只涉及大约1/35 的在美国承担政府职能和责任的人。

就政治权力分散而言，一个重要途径是观察美国地方政府所涉及的人数。几乎所有的地方政府选举中都会有5 到15 个执行官或议会的人( 当地立法者)及其他成员，甚至多达五六十人，这导致很多人都承担当地政府的政治职务。此外，美国政府不仅选拔出很多人到地方政府部门工作，还在地方政府活动中任命更多当地公民，几乎每届美国政府都会任命许多公民到各地方议会及委员会工作。例如，在南佛罗里达的一个大城镇迈阿密戴德地区，人口不到250万人，它的政府约有200 个公民委员会，均为方便市民在许多非常重要的公共政策领域提出公众意见而创建。这些公民委员会可能会有10 到25人，委员会中许多人确实长期致力于公共政策服务并取得了显著效果。例如，其中一个委员会负责设置和确定地区医院系统的年度预算。这个委员会的15 名公民(成员由选举产生的地区委员会任命) 负责有效地确定并监督每年15亿医院系统资金的使用情况。如果我们想理解为什么美国有这么多的地方政府，并在地方政府中十分强调重要公共服务的提供，我们就必须承认这样一个事实： 美国是汇聚了13个殖民地而成为一个国家的，其中每一个殖民地都拥有相当独立的、独特的和自治的政府机构。虽然它们都曾受到英国的统治，但在它们自己运转的地区内确实有着相当大的自主权。伴生的特定后果就是也许在很多方面，这13个殖民地并不完全互相信任。［4］南部殖民地的代表认为，北部联邦尤其是新英格兰人，只要有机会就会迅速设法取缔繁荣南部经济所依赖的奴隶制。此外，最终所有的殖民地的反抗都被认为是对一个高度集权的英国政府压迫的反抗。因此，可能使这些殖民地联合起来的最好的方法，是在13个殖民地之间构建一个强调并支持分权且实现本地自治的宪法和政治体系。

时至今日，仍可见这个新国家创始人的智慧，甚至在240年后，一项调查也显示美国公民对其地方政府的信任也远高于他们对联邦政府的信任。尽管美国的联邦中央制度占据中心地位，但是分权的结果和意义仍然是解决这个大国诸多管理问题的重要手段。当然，分权的相关效果和好处至少部分依赖于它所处的环境，美国历史上提供了很多这方面的例子。虽然分权治理体系的结果成为美国取得非凡繁荣的显著手段这一事实能够获得强有力的论证，但是一些最糟糕的事情也发生在这个国家，例如奴隶制和种族隔离，几十年来一直在因为分权使州和地方政府能够立法允许这样的行为。显然，在政府的任何方面，无论结构还是机构，如果没有有效的监督和内置在相关的体制框架的有实际意义的问责，就可能存在坏的甚至邪恶的行为。

可以说，美国作为一个国家可能在强调分权方面有些过多，这既体现在政府机构上也体现在政治制度方面。例如，因为美国有这样一个分散的体系，它往往会导致少数人容易阻止政府行为或促成重要领域的政府活动和政策。［5］如果看一看在过去的半个世纪美国对古巴的国家政策，可以得到一个经典的例子。过去50年中，美国一直希望利用封锁和贸易禁运的方式来推翻卡斯特罗政权，然而，事实证明，美国的策略并未收到良好的效果。这是美国历史上的一次分权，它使一个由具有高度积极性的人们组成的相对较小的群体获得了某个政策领域的控制权，特别是当它是大多数美国公民没有注意到的问题。也许过于强调分权的另一个例子是在观察政党制度方面。通常认为美国有两个主要政党，然而，在真正意义上并非如此，事实上，美国有102个主要政党，这是因为美国有在它们各自的边界内通过制定规则来组织政党和进行选举的50 个州。因此，除了两大全国性政党与它们的规则和程序，还有50 组单独的规则(和经常相当不同的政治优先事项)厘定每个州的民主党和每个州的共和党的组织和运作。实际上，在一些情况之下，一个地区的政党在某一特定问题上会反对它的全国性政党，并且这一地区政党组织总是以胜利告终。这都归结于这样一个原因：政治权力高度分散在美国各地政府的政治制度。

分权近几十年来已经成为一个世界范围内非常重要的议题［6］，一个重要原因就在于中央政府和中央集权的经济系统都普遍失效，从苏联的解体尤其能够看出这一点。在苏联衰落以前，分权为重塑拉丁美洲提供了助力。20世纪60 年代大多数拉美国家受到高度集权的管辖，在很多情况下无论在军事还是民事方面都表现为高度集中的独裁统治。在20 世纪70 年代末或80年代，许多独裁政权受自身经济效率低下和专制的影响开始崩溃［7］，这引起了某些国家和国际社会对中央集权政府越来越多的反对。在接下来的几十年，特别重要的组织，如世界银行、联合国、联合国发展计划署、美洲开发银行和美国国际开发署等在该领域中开始积极促进和鼓励分权。

此外，分权运动还来源于悠久的历史和传统，从古希腊到意大利城邦，地方治理社区显示了良好的生活和显著的经济发展。法国哲学家让・雅克・卢梭论述了关于瑞士各州在瑞士的分权制发展方面的重要性和对民主与经济发展的重要意义。［8］英国政治评论员阿克顿勋爵强调政府分权的重要理由时指出：“权力使人腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，这一直是支持分权和鼓励政治权力分散的一个非常有力的论据。事实上，它的核心是能够使许多国家和各种国际组织，将鼓励分权和推进地方政府的发展作为分散政治权力的重要手段。正是政治权力的分散及其为民间社会的出现提供的机会，过去40年间世界各地普遍加强了分权运动，这项运动在许多方面取得了重大成功。例如，大约40 年前，世界上最大的45 个国家只有不到10个选举出了地方政府官员，时至今日，45 个国家几乎全都实施了这项举措。30 年前拉丁美洲只有3个国家政府选举了地方政府官员，而今，除了古巴外的所有国家都开展了这项活动。同样，许多不久前还没有地方政府的国家也开启了选举地方政府的行动。［9］尽管如此，仍有部分国家对分权和地方政府运动并未有积极响应，在这方面，特别值得注意的是中东和中亚地区。这些地区虽然采取了一些分权的举措，但并没有像世界其他地区发展的那样显著［3］，并且在某些方面还出现了分权和民主化努力的下滑。有一个国家在这方面显得尤为突出，那就是俄罗斯。［10］

二、为什么要分权

关于为什么分权运动在过去几十年里已在世界许多地区发生的问题，可以在许多方面得到解答。当然，在某种程度上，这是为了更加民主、更多的公民参与和更好的公共服务。在过去的几十年里，世界各地的许多国家都利用各种手段来减少日益严重的不平等。最近，针对分权可能发挥的作用再次得到了密切关注，因为它对促进当地经济发展的潜在作用十分显著。

在促进民主和公民参与方面，在许多不同领域已经进行了一系列的制度安排，绝不仅仅是选举地方政府官员。这些措施包括参与式预算的发展，更多市民参与的战略规划活动，地方公开档案法的建立等等。尽管备受瞩目，但这些方法往往会出现不被广泛使用的情况。拉丁美洲的许多国家，也许有三四十个城市已经广泛地尝试了各种方法来进行分权，并将它作为一种提高公民参与的手段。在参与选举方面，拉丁美洲和世界上许多地方已经出现了一种新型模式，最初的地方选举明显地吸引了部分公民的关注，但是，一旦建立这种模式，关注选举投票的人数却逐渐减少。最重要的是，在地方政府创新和提高公共服务质量方面，许多情况下新兴的地方政府很少被控权或财政能力的提高已成为事实。