杨立雄 金炳彻：政治体制对中日韩生活制度的影响

摘要：第二次世界大战结束后，中国、日本和韩国共同面临保障国民基本生活的任务。然而由于政治体制的不同，三个国家生活保护制度呈现不同的发展路径。日本受外来民主的影响，在战后立即建立了生活保护制度；韩国在威权体制下建立了生活保护制度，但并没有得到实质的贯彻，直到文民政府建立后，在市民的推动下，才建立了国民基础生活保障制度；在中国，受意识形态的影响，计划经济时代建立了以少数边缘性群体为保障对象的临时生活保护制度，改革开放后，在国有企业改革的压力下建立了以城镇居民为保障对象的最低生活保障制度，随后保障对象扩展至全体居民。受政治体制的影响，三个国家公民享受生活保障的权利模式存在一定的差异。

关键词：东亚社会政策；生活保护制度；政治体制；中日韩

二战结束后，东亚地区先后走上复兴之路，经济取得了高速增长，形成所谓的“东亚模式”（EastAsianModel）。经济的发展也吸引了社会政策研究者的关注，越来越多的学者注意到东亚社会政策的独特性，并将之称为“东亚社会政策模式”。学者们认为，儒家文化是解释东亚社会政策模式形成的关键性因素。确实，中国、日本、韩国同属东亚文化圈，不仅地理位置相近，在文化、历史方面也有深厚渊源，但这种方法存在一个无法绕开的矛盾，即文化是相对固定不变的，而福利制度却在快速变化或者分化。随着工业化和民主化的进程加快，部分东亚国家（如日本）和地区的社会福利支出在持续扩大，甚至超过欧洲部分福利国家。而且，按照艾斯平―安德逊的分类法，自由主义型国家的“剩余性”并不比东亚国家弱，部分南欧国家的保障水平也并不明显高于东亚部分国家和地区，“第三条道路”更强调劳动伦理。很明显，东亚社会政策模式是基于文化的方法（culturalapproach）而提出来的。学者们从文化的视角总结的东亚社会政策模式基本特点包括：基于儒教文化和家庭保障之上形成的“剩余主义”（residualwelfarestates）模式；社会政策从属于经济发展；保障水平低下；强调劳动伦理。随着中国大陆经济的快速发展和国际影响力的增强，东亚研究的重心开始向中国大陆转移，中日韩三个国家社会政策的比较研究日益增多，学术交流也越来越频繁，“东亚社会模式”或“儒教福利国家”所包括的范围从日本、韩国、台湾、香港、新加坡扩展至中国大陆。

生活保护制度是社会政策的重要组成部分，通常被称为“最后的社会安全网”，它对缓解贫困者的基本生存起着至关重要的作用。本文试图跳出文化的视角，从政治的视角探讨中国、日本和韩国生活保护制度的产生过程及内容，从而探讨东亚社会政策的不同基础。

一、东亚生活保障制度的建立

第二次世界大战结束后，作为战争的加害者的日本由于长期穷兵黩武而处于极其贫困的状态，作为战争受害者的中国和韩国虽然摆脱了日本的侵害，但战争几乎消耗了国家的所有资源，人们生活极其艰难。三个国家均面临保障公民基本生存的艰巨任务。

（一）日本：外来民主力量的干预

二战结束后，日本失业问题严重，粮食出现短缺，住宅供应不足；当时的大街小巷充满了大量的失业人员及无业游民，社会治安极度恶化。为了缓解当时的穷困状况，稳定社会秩序，1945年12月15日日本颁布《生活穷困者紧急生活救济纲要》，从次年4月开始实施。在此基础上，1946年，日本修改制定了《生活保护法》（旧生活保护法），并于1946年10月开始实施。1950年5月，日本政府对旧生活保护法进行了修改，公布了现行的《生活保护法》（新生活保护法）。

日本旧生活保护法的制定实际上是盟军最高司令部（GeneralHeadQuarters，简称GHQ）民主化政策要求的结果。1945年12月8日，当时的GHQ向日本政府发出SCAPIN404《关于救济及福祉计划》备忘录，要求日本政府确立关于社会救济的法律制度。根据这一指示，日本政府在《生活贫困者紧急生活救济纲要》的基础上，对日本的救济法律进行修改。但是，从《生活贫困者紧急生活救济纲要》的性质看，基于按照预算措施进行生活救济的考虑而制定的纲要不过是一种临时的应急措施，很难说是一般意义上的公共扶助制度。而且，这一纲要继承了以往的恩惠救济之观念，未将对生活贫困者的救济作为国家或政府必须履行的责任，有强行要求民间社会救济团体予以协助之嫌。这一立法引起GHQ的不满，并向日本政府发出SCAPIN775《关于社会救济备忘录》，强调了社会救助中的无差别平等原则和国家责任原则，并确立了公私分离原则和必要且充分原则。SCAPIN775备忘录所阐述的占领当局对于日本建立尊重人权、民主化的生活保护制度的基本观点成为日本战后生活保护制度发展的起点。1946年5月18日，GHQ公众卫生福社局代理课长奈夫向局长萨姆斯提交了一份报告，在此报告中还附加了一份《公共扶助》备忘录。在备忘录中指出公共扶助是“民主政府的措施”，“必须沿着民主主义的基本原则无矛盾地运用”，并禁止国家责任向民间转移。1946年，日本制定《生活保护法》，导入无差别平等原则，确立了国家责任的日本现代社会保障制度。1946年11月，新颁布的日本国宪法写进了以保障生存权为中心的社会权条款。由于当时日本在GHQ的领导下，众议院和参议院均没有能力否定这一议案，使得这一制度得以迅速通过。

经过几年运行后，旧生活保护法在实施过程中产生了诸多问题，如保护基准、民生委员等问题逐渐成为关系到旧生活保护法全面修改的具有制度性的关键问题。在这种情况下，旧生活保护法的修订提到议事日程。在修订的过程中，日本政府认同了GHQ倡导的国家救助的权利性主张，在修订的过程中，日本基于国家责任原理，承认国民享有保护请求权和争讼权。新保护法在国会讨论中，几乎没有出现对救助的权利进行过实质性的争论，这表明日本社会已接受民主化思想，开始朝着民主化社会迈进。

（二）韩国：从“自上而下”到“自下而上”

二战结束，韩国获得独立，但经济面临崩溃，国民日常生活物资极度匮乏。在美军政府时期，韩国继续沿用日本统治时期颁布的朝鲜救护令，以极度限制性和选择性的对象为中心展开，社会救助具有施舍性、应急性等特征。大韩民国成立后，1948年制定的宪法明文规定“因老年、疾病、丧失劳动能力等无法维系正常生活的人有权依法受到国家的保护”，但因为朝鲜战争的爆发，韩国的社会救助仍然只能依据《朝鲜救护令》，以儿童的设施收容保护事业为中心，而且带有很浓的强调利用民间资源的性质。

5・16军事政变掌权的朴正熙政府，将以总统为中心的、强大的中央集权式政治指导力作为背景，采用抑制政策的权威主义国家体制。朴正熙政府为推进国家近代化和福利社会建设提出了政治自主、经济独立和社会融合及稳定的主张。福利首次被韩国为最高统治者作为统治理念所提及。朴正熙政府把“驱除贫困”作为政府的目标，为此开始建立和完善社会保障法律，其中之一是《生活保护法》（1961年）。

1961年制定的生活保护制度在1982年进行修定，加入了教育保护和自力更生保护条款，保护对象的确定基准由最初的针对低收入或无收入家庭发展到考虑收入、住房、设施等多方面的情况。但生活保护制度仍然将贫困的责任放在个人和家庭层面上，带有残补、施舍的性质。1987年，韩国民主化抗争之后，社会政策的政治环境发生变化，以前的政府都是总统和行政部门做出主要的决策。但文民政府以后，参与社会政策决策的主体变得多样化，政策网络的互动更加活跃。与国民最低生活保障制度的形成密切相关的市民团体的作用能更加表现出贫民的需求。

韩国在1961年制定生活保护制度以后，对象范围不断扩大，给付水平不断提高，但这一制度在发挥社会安全网的机能方面还有很多局限性。特别是1997年，亚洲经济危机爆发，韩国出现大量失业，原有的生活保护法无法保障所有的贫困阶层的基本生活，因此要求建立新的生活保护制度的呼声越来越高。1997年经济危机发生后，出现了大量的失业人员和退休人员，很多低收入阶层陷入了无法获得社会保障的死角地带，因此越来越多的人要求保障所有贫困阶层。而且，国家开始认识到了在制度上保障全体国民基本生活的必要性，开始需要一种不是单纯援助生活，而是通过对受保护人系统性的自力更生援助以帮助受保护人摆脱贫困。1998年，金大中执政的第一年，45个市民团体组成“国民基础生活保障法制定促进连带会议”，请愿制定生活保护法；1998年6月29日民主总工会、经济政治实践市民连队、韩国女性团体联盟等组成了市民团体，召开了政策听证会，就“国民最低生活保障法的制订与低收入失业者保障方案”展开了讨论。1998年7月23日联盟大会选举出大国家党金鸿信议员为介绍议员，举行了“国民最低生活保障法”制订立法请愿，将法律的制订推上了具体化的阶段。1998年10月国民大会上李成在等102名议员提出了国民基本生活法的议案。1999年6月21日，金大中明确提出制订“国民最低生活保障法”的计划。1999年8月12日，“国民最低生活保障法”在国民大会上得以通过。1999年9月7日，以执政党和在野党以及政府和全体国民的一致意见为基础，韩国制定和公布了《国民基础生活保护法》。其后，由各界代表、专家、公务员等组成的“国民基础生活保障促进准备团”经过1年的准备，于2000年10月开始正式实施国民基础生活保护制度（参见表2）。

（三）中国：从意识形态到经济改革配套

1949年，中华人民共和国成立。当时，整个国家面临着严重的贫困问题。据统计，1949年底全国急需救济的群众总数在5000万人以上，占当时全国总人口的10％。此外，大量失业人员生活也陷入困境。1950年11月21日，《中共中央关于失业救济问题的总结及指示》显示，1950年9月底的不完全统计，全国失业人员1408492人。

与日韩不同，中国并不认为贫困将会成为一个社会问题，因为社会主义政治制度在缓解贫困方面有着资本主义无可比拟的优越性。在农村，通过实行土地改革，分田到户，土地成为农民的最主要保障方式；在城镇，实行充分就业政策，通过就业解决生存问题。上述制度安排解决了绝大多数人的生存问题，基本实现人人有地种，人人有事做，贫困根本不成为新政权的社会问题。只有极少数人可能沦为贫困者，对于这些群体，无须建立经常性的救济制度。这一时期的救济工作方针是：依靠集体，群众互助，生产自救，辅之以政府必要的救济。具体措施如下：一是在城镇实施对无依无靠的孤老残幼和长期生活困难户给予定期定量救助；对因天灾、人祸、疾病等原因，发生暂时性困难的家庭给予临时性救济；对特定年份精简退职老职工、长期患病影响劳动的年龄较大的职工以及家庭生活无依无靠的职工办理一次性退职补助金或领取原标准工资40％的救济。二是在农村地区对生活没有依靠的老弱孤寡残疾社员，给予“五保”（即保吃、保穿、保烧、保住，年幼的保教，年老的死后保葬）。受意识形态的影响，在新中国成立之后至改革开放之前，受助者只局限于极少数人群和政治边缘性群体，包括：原国民党起义、投诚人员；宽大释放的原国民党县、团以上和以下的党政军特人员；生活困难的摘掉右派帽子人员；受迫害和错划成分人员；台胞台属；生活困难的散居归国华侨、老侨、侨生。

改革开放后，随着“效率优先，兼顾公平”政策的确立，生活保护制度倒退，尤其是农村生活保护制度基本消失。20世纪80年代，中国政府开始对国有企业进行改革。随着国有企业改革的深化，下岗职工持续增加。1993年全国城镇下岗职工为300万人，1994年为360万人，1995年为564万人，1996年为896万人，1997年高达1151万人。与此同时，雇主与雇员的关系日趋紧张，劳资冲突的数量显著上升。作为改革开放最前沿的上海市在计划经济向市场经济转型的过程中承受了巨大的压力。1996年，上海市共有失业、下岗待工人员约51万人，占总人口的3．68％；另有研究表明，上海到1996年共累积失业人员超过80万。由于未建立经常性的生活保护制度，这些下岗失业人员的生活极其艰难。

面对困难，上海市政府决定改革当时的社会救济制度。1993年5月7日，上海市民政局、财政局、劳动局、人事局、社会保险局、总工会联合发表《关于本市城镇居民最低生活保障线的通知》（沪民救（93）第17号），