欧树军：权利的另一个成本――国家认证的西方经验

摘要: 国家认证的西方经验表明，认证是权利的另一种成本，是建构良好的法治和良好的治理秩序的必要条件，是一项政府最应该提供的公共物品，其公共性体现在它几乎是所有国家制度的前提，堪称国家治理体系"基础的基础"。 在建设法治国家、税收国家、福利国家和监管国家的过程中，现代国家需要不断增强认证能力，让多数人进入认证体系，从而加快国家基本制度建设的进程，提升法律与政策的有效性，最大限度地降低国家沟通国民的中间成本，逐步实现关注绝大多数人的期望并为绝大多数人服务的良治状态。认证这种"治理术"在发达工业化民主国家的制度化和例行化，须为追求强有力的法治民主国家的人们所正视。

一、 权利的认证成本：法学与政治的交叉视角

1999年，经过对俄罗斯政治转轨后犯罪猖獗、社会失序、政治衰败的深入反思，普林斯顿大学的斯蒂芬・霍尔姆斯和芝加哥大学的卡斯・桑斯坦合着了一本小册子《权利的成本：为什么自由依赖于税》，讨论的却是一个看起来极具争议的大问题：为什么自由依赖于税？权利有没有成本？这两位政治学与法学双栖学者认为，法律体系不是在真空中运作的，无论是积极自由还是消极自由，无论是积极权利还是消极权利，要想得到保障，都离不开公共财政支撑的公检法司等政府机构。简言之，在现代国家治理体系中，政府税收是公民权利的必要成本，"无代表不纳税"更像是观念世界里短暂绽放的昙花，"不纳税无权利"才是现实世界中根深蒂固的存在。这种基于国家政治与法律实践的经验视角，为我们研究现实世界打开了新局面，本文就循此思路尝试梳理权利的另一个成本──"国家认证"的西方经验。

国家认证是指国家对自然人和法人基本事实的识别、确认，如果以中央政府为代表的国家，没有这种全面收集社会知识并为各政府部门互通共享的能力，国家机器就会更依赖外在的强制力，更可能劳民伤财，更不可能保护公民的经济社会政治权利、隐私和自由。因此，就其最基本的意义而言，认证是一项最为基本的国家基本制度，是一项政府最应该提供的公共物品，其公共性体现在它几乎是所有国家制度的前提1，堪称"基础的基础"2。

概言之，认证是迈克曼（Michael Mann）意义上的一项国家基础权力，而且是最为基础的。迈克曼关注的是现代国家权力的理性化，国家越来越有能力"将例行的、规范的、合理化的制度加诸其治下的国民与社会，既通过法律也通过行政实现全面渗透，实现了外延范围与有效程度为前现代国家所不能比拟的国家干预"。3国家职能的重大转型，国家对社会干预程度的突飞猛进，促使人们深入思考国家权力的内涵和外延。

迈克曼（Michael Mann）根据现代国家的这些显着特征，将下述国家权力两分法作为其国家理论的核心：专制权力（despotic power）与基础权力（infrastructural power）。专制权力是指国家精英不需与社会群体做例行化的协商即可实施的权力。基础权力是指现代中央集权国家将其命令贯彻全境、协调社会生活的制度能力。基础权力是一种双轨权力，国家用它来"渗透"社会，社会群体用它来控制国家。4也就是说，基础权力的增强不一定增强或削弱专制权力，但行之有效的基础权力会增强集体性国家权力。社会生活越需要国家制度的协调，基础权力对社会生活的建构作用也就越来越强化，不能有效调控和干预社会的国家，必然走向消亡之路。5在这个意义上，国家治理理论的主要关切正是国家基本制度建设。以政治权力集中和国家对社会经济事务的调控能力增强为主要标志的民族国家形成与国家建设过程，均可视为从专制权力向基础权力转化、基础权力不断增强的过程。

基础权力的增强，就是权力组织技术的增强，就是手段、组织、后勤、沟通等基础结构的增强，因为这些组织和控制人、物、领土的能力及其贯穿整个历史的过程，正是权力的核心所在。6因此，在迈克曼看来，国家职能通过基础结构弥散、覆盖与渗透整个国境，而基础权力就是国家通过基础结构协调、限制与规范社会生活的能力。今天，西方发达国家这种渗透社会生活的基础权力最为强大，几乎无处不在，远远超过历史上任何国家和当代第三世界国家，其国民甚至难以找到"一块现代国家的基础权力不入之地"。相比之下，其他时代和其他地区的政府也许专制权力更大一些，但却常常在深入社会和经济生活上遭遇巨大困难。7基础权力的强弱，已经成为各国政治水平差异的重要尺度。

基础权力理论正是认证的学术意义所在。没有健全的认证制度，就更可能在社会治安、财政汲取、国族认同、核心价值、食品安全、药品监管、公共交通、医疗卫生、教育、社会保障和政治回应上出现种种政治失灵现象，没有"事实"（社会知识）的坚实支撑，也就更不可能以"法律"（规范规则）为准绳，更难建构良好的法治秩序和政治秩序。

调查、登记、普查、统计等现代概念正是国家认证努力的产物，质量、资格、学历、安全等前缀则彰显了社会认证的广泛适用性，本文赋予认证更多政治学和法学内涵，使之统摄识别、确认、分类、鉴证、评估、检测、证明和认同等丰富意义。国家认证的对象包括人（自然人、法人）、财（财产）、物（自然、人造产品）、行（行为）、事（事务）五大类，据此可将认证分为身份认证与财产认证两大类。下面，本文即以五大基本社会事实和两大基本认证类型为线索，初步梳理国家认证的西方经验：从古代西方到现代西方，治理对象的特征化、社会事实收集权的中央化和数据库、个人号码等认证机制，推动了现代国家的主权下沉、治权上移和治理术革新。

二、 前现代治理体系对认证的依赖

无论政府形式如何，任何国家都必须具备一些有效的基础权力或者说基本制度，比如认证、强制、汲取、濡化、监管、再分配、学习-适应、吸纳和整合机制，才有可能获得良好的政治、法律与社会秩序。而国家认证制度堪称这一系列基本制度的前提和基础，从时间上来讲，前现代认证与现代认证在动力、广度和强度上存在差异，但也呈现出更多共性。观察不同国家的认证实践史，可以发现，认证与其他国家基本制度之间的紧密关联呈现出逐次展开的长时段历史趋势。

国家的运行依赖对人的身份和财产认证，有国家的地方，就有认证。此外，无论国土面积大小、人口多少、地貌如何，国家都希望从最小最基础的单位开始，自下而上，逐级建立对人的身份和财产的认证。当然，以现代人的眼光来看，如果它们得不到真实准确的社会事实，前现代国家的这种认证努力可能是徒劳的，这是大多数古代社会在国家治理上所面临的重大难题之一。

前现代国家的征兵、征税、征役和治安职能，是国家认证制度得以建立和维系的主要动力，认证重心在于对国家生存和国家治理有意义的人、财、物，即纳税人口、纳税财产和有资格服役（兵役、劳役）的人口，比如家户、土地、田产、牲畜、奴隶、贵金属、属民、壮丁、士兵等等身份识别范畴，人口调查、土地调查、财产登记、账簿税册以及官方档案等社会知识的存储形式，可以说都是国家认证需求的产物。国家认证的兴趣点在于纳税人口、服役人口、纳税财产，古今皆然，中西通行，不存在政体形式差异。

国家认证活动最早出现在古埃及，8其没落时期甚至出现了"苛刻的认证"：每人每年都要向政府申报和登记所有财产。9古巴比伦、古犹太、古印度也不例外，但它们收集的社会事实往往不及古埃及准确，常常得不到确数而只是粗略估算。10汲取社会资源、保障辖域安全和秩序的需求，首先刺激了提升事实准确度的需要，比如公元前4世纪古印度将户口资料作为定税依据，税务官定期逐村登记人口和土地、牲畜、森林等财产以及其他杂项。11有了准确的人口和财产信息，社会面貌在国家面前清晰起来，社会治安才更可能有章可循，法律与秩序才更可能得到维护。

国家治理的需求，推动了国家认证对性别和财产的关注，对于城邦或其他前现代政治共同体而言，服役资格常与财产紧密结合，没有财产就没有资格服兵役，因此男子及其土地等财产最重要，而女性、儿童、老弱男子、外邦人不在认证之列，比如古希腊的"公餐礼"、"取洁礼"和人口调查12、公元前850年的希腊土地改革以及公元前509年雅典执政官的户籍与财产登记改革。随着兵役制度从募兵制转向义务兵役制，战争对健康男性的需要变得不难满足，财源成为战争的重中之重，前现代西方国家的认证实践有了新的专门化、例行化、制度化进展。

始于公元前578，一直沿用至罗马帝国初期的普查13，是西方国家认证的首次制度化尝试，有专门的官员负责（监察官），有成文的公民花名册全面记录公民及其家族成员的身份和财产状况，有死亡表记录奴隶数量和生死状况，14有土地调查涵盖隶农和农奴，15用于征兵、征税、祭祀、部落划分、排除政治资格和执行法律。16罗马人口和领土的扩张，增加了国家的认证需求，监察官的权力随之扩大。17名字、年龄、籍贯、财产、住所、亲属及生死，全面纳入国家认证之列。

之后，从公元476年罗马帝国灭亡到文艺复兴中后期的漫长千年，神权压倒政权，世俗国家权力分散脆弱，专门的人口、土地调查十分罕见，人口无法准确计算，18即使有计算常常只是估算的大数、总数，倍受重视的是直接满足战争需要的财产调查与向教会提交的什一税等纳税登记，但绝大多数并不足信。808年法国每日祈祷书（Brevis Capitulorum）财产调查受到贵族、神父和官僚腐败行为严重干扰而很不可信。191086年英格兰国王威廉一世的末日审判（Doomsday Book）调查结果也并不准确。尽管英王将领主的"十户联保制"上升为国家制度。20，1294-1297年对苏格兰作战期间，英格兰国王爱德华一世为筹集军费所开征的动产税，衍生出了成立专门调查组按行政区划逐村估产定税的税收认证制度。21但是，总体而言，在十六世纪二十年代前，欧洲各国基本看不到长期制度安排，尽管英格兰、意大利、西班牙国王们对自己领土及殖民地人口的身份、财产认证需求仍然十分强烈。

相比而言，中世纪的一些商业城市国家反而建立了严格的身份和财产认证形式。佛罗伦萨等中世纪城市国家也为了安全与税收的需要，从笼统的抽签制转向男子名册、财政帐册22、行会等制度，君士坦丁堡则发展出了城市总监以及连坐告发制等精细的社会经济认证形式。23这些认证实践表明，征兵、征税、征役和治安是前现代认证的主要动力，认证也服务于更为广泛的国家治理领域，比如通过人口与财产认证，划分贫富登记，确定政治身份、政治权益和刑罚标准。

在西方近代民族国家的形成过程中，王权尝试摆脱神权的控制，自主掌握了解自己国土上的人财物的认证权力，推动了认证制度在西方世界的突进。对人的自由、尊严的追求，不仅仅是相对于上帝，更重要的是相对于资本主义市场的巨大力量，催生了新的认证制度：生命登记，引起了王权与神权的共同青睐。文艺复兴晚期，西方世界开始建立起以教会的受洗、婚丧仪式记录为基础的生命登记制度。241533年，罗马教皇开除了亨利八世的教籍。英王马上自立国教、自任教主，首相托马斯・克伦威尔下令全国牧师自1538起开始每周登记受洗、结婚和死亡人数，这是宗教认证首次在欧洲获得国家认可并转化为国家制度。25尽管罗马教皇已与英国断绝关系，却十分喜欢这个新的认证制度。1563年，罗马教皇通令各国主教全面实施出生和结婚登记。各国殖民地也相继推行，法国北美殖民地魁北克省自1621年起由罗马教士主持出生、死亡及婚姻登记。26这些以教区为单位的教会记录，深刻影响了以后工业化国家的人口调查，国民开始作为一个个具体的个体得到国家的确认与识别，这种逐渐例行化、经常化的国家政治实践，成为定期人口普查的有力补充，终于成为一项正式的身份认证制度。

各国普遍将生命登记确立为身份认证的法定形式，走上了"驯服偶然性与不确定性27的高度现代化道路。在近代定期化的人口普查、现代家户普查补充下，生命登记的内容从最初只包括出生、死亡和婚丧状况，发展到涵盖活产、死产、死亡、结婚、离婚、收养、认领、撤销、迁徙和疾病等个人的全部重要生命特征，28人的整个生命过程都成为国家的关注对象，国家的主权首次彻底下沉到个体身上。

三、 主权下沉：人与物的特征化

这里所说的主权下沉，是阿甘本意义上的"生命政治化"的产物，29在他看来，法律就是一种政治权力，一种控制人的政治公民身份与人的赤裸裸生命特征区别的政治控制，突出赤裸裸的无人格身份强化而非弱化了现代权力，