高新军：美国地方政府治理的20个要点

摆在读者面前的这本小册子，是笔者自1997年至2006年从事美国地方政府治理研究的阶段性结果。研究是以案例调查的形式展开的，目的一是为人们具体了解美国地方政府治理和运作提供不同的范本；二是因为理论是灰色的，实践则是常青的。

从1997年到2006年，笔者先后8次赴美国进行美国地方政府治理的实地调查和案例研究，时间长达近2年。在此期间，我先后对美国东北部新英格兰地区马萨诸塞州的艾莫斯特镇（Town of Amherst）、塞勒姆市（City of Salem）、布鲁克林镇（Town of Brookline）；西部华盛顿州的西雅图市和金县（City of Seattle and King County）、南部德克萨斯州的库帕斯克里斯蒂市和纽艾塞斯县（City of Corpus Christi and Nueces County）、东中部北卡罗莱那州的杜姆市和杜姆县（City of Durham and Durham County）、马里兰州的豪伍德县（Howard County）和哥伦比亚镇（Columbia）、俄克拉荷马州的彭卡市（Ponca City）等10多个地方政府进行了实地调查，收集了大量的第一手资料。经过研究，掌握了美国地方政府运作的基本情况和一般规律，为我们学习和借鉴其合理成分提供了样本。现摘其要点简要介绍如下，为读者在阅读本书的案例研究之前，提供一个关于美国地方政府治理的大致轮廓。

一、自治体制

与中国政府自上而下的任命制“金字塔”结构不同，美国各级政府实行的是自下而上的自治体制。在那里，用一句简单的话来说，自治就是在宪法的范围内，一切都是由选民说了算，他们拥有极大的自主权。这里的选民不仅可以直接选举领导人，不仅可以决定地方政府的组织形式，不仅可以决定什么时候需要对管理体制进行改革，决定预算如何使用，而且可以对在一个州范围内经过全民公决已通过的议案，由于本地区多数选民不同意，而向州政府提出给予特殊照顾和区别对待，不然就要与州政府对簿公堂，等等。

既然是自治，各州和各地方政府就都有自己的法律。美国的大多数法律是州制定的。地方政府在运作中主要是依据州的法律，来制定自己的《城市章程》。

在美国的联邦政体中，州政府的权力一般大于联邦政府，这是由美国的历史所造就的。民众相信宪法和法律，但是对政府的信任度就比较低。一般来说，民众对政府的信任度，从地方政府到联邦政府，逐步递减。在美国，民众最不容易信任的是联邦政府，其次是州政府，处于民众直接监督下的地方政府是美国民众最信得过的政府。

1787年美国宪法通过和1789年华盛顿就任第一届美国总统时，美国还没有一个完整的联邦政府，而只有简单的“邦联”，权力都在各个州政府手里。10年后，由于“谢斯起义”引发的对联邦政府的需求，才正式产生了联邦政府。

二、三级政府架构

与我国的5级政府架构不同，美国实行的是3级政府架构：即联邦政府、州政府和地方政府。在州政府以下，不论大小，都是地方政府。所以美国地方政府在经济和人口规模上的差别是很大的。例如，同样是地方政府，波士顿市有60万人，剑桥市有10万人，但塞勒姆市就不到5万人，艾莫斯特镇只有3.5万人，与艾莫斯特相邻的Pelham、Shutesbury和Leverett等地方都是人口不超过2000的小镇，也是地方政府。

表面上看，美国政府层级的划分过于简单，其实这是与美国实行的分税制紧密相联的。在美国，最大的税种是个人所得税，这基本上归联邦政府所有；消费税主要是州政府的收入；地方政府的收入则主要来自于财产税。

当然，这并不是绝对的，在美国不少地方，所得税、消费税、财产税也有分享的情况，例如，在西雅图市，财产税在该市、华盛顿州政府、金县政府之间分享，2003年它们各占的比例为，31%归市政府；州政府拿走了28%；西雅图市的学校管理区得到23%；金县政府得到13%；其他部门包括：港口3%；医疗急救服务2%。该市8.8%的消费税税率，也是市政府与州政府以及其他部门分享的。其中：州政府是大头，拿走6.5%，占总额的73.9%；市政府得到0.85%，占9.7%；其他部门包括：地铁0.8%；金县0.15%；交通运输0.4%；刑事法庭0.1%。在库帕斯克里斯蒂市，2003年的消费税收入也占了该市一般性财政收入的24%。在豪伍德县，2004年的所得税收入占了该县一般性财政收入的39.65%。消费税同样也是北卡罗莱那州政府与杜姆市分享的税种，州政府拿大头。消费者每消费1美元，需要交纳0.065美元的消费税（食品消费除外），其中61.54%（0.04美元）归州政府；38.46%（0.025美元）归杜姆市所有。2003年，杜姆市拿到了2790万美元的消费税。2004年这一税种对市财政的贡献达到20%。

这种税收制度，使美国联邦和州政府集中了大量的财政资源，有利于在二次分配中通过转移支付使发展水平不同的地方政府在提供公共服务上尽量达到统一的标准。其中联邦政府依据各个州在上一年的人平均年收入的不同，向各个州进行转移支付，人平均年收入高的少给，低的多给。各州政府也依据州内各个地方在上一年的人平均年收入的不同，向各个地方政府进行转移支付，人平均年收入高的少给，低的多给。

三、两种基本的地方政府组织形式

目前美国地方政府采用的政府组织形式主要有两种：

1．镇民代表大会（或镇民大会）+镇经理+镇理事会（Town Meeting）。

2．市议会+市经理+市长（City Council）。

前者是古老的大民主管理形式，广泛存在于美国东北部的新英格兰地区6个州，一般用于规模较小的城市和镇，如5～6万人以下的城市和镇；后者是被广大美国地方政府采用的最普遍的政府组织形式，但是，也有人口2～3万的小城市采用这种政府组织形式。

美国地方政府一般设有镇经理（Town Manager）和市经理（City Manager），有些城市的这个职位由镇长或者市长来担任。他的职责就是领导地方政府的行政机构，按照市议会或者镇民代表大会的决策，运作市镇的公共财政和负责政府行政机构的日常运作。

美国地方政府的组织结构几乎是复制了公司的法人治理结构。如果从公司的法人治理结构来理解美国地方政府的组织结构是最方便不过的事。

美 国 政 府

联邦政府 州政府 市政府 镇政府 （公司）

选民 选民 选民 选民 （股东）

行政长官总统* 州长* 市长*或 理事会* 总裁或

市经理 和镇经理 首席执行官

立法机构 国会* 立法机关* 市议会* 镇民会议： （董事会）

众议员435 麻州众议员1607,9,11或13 开放制或

参议员100 麻州参议员40 +市长* 代表制*

*由选民选举产生

我感到，美国地方政府的组织结构包含了一个重要的思想：市场经济体制是一种基本的经济社会形态，它要求作为上层建筑的政府组织形式必须与之相适应。而处于体制转轨时期的我国的地方政府组织形式，则基本上还是计划经济时期的遗产。这也正是我们在今后体制改革中需要借鉴的地方。

四、选举产生的地方政府官员不光是市、镇长和议会议员，地方政府重要部门的领导人也是由选民直接选举产生的

由于地方政府运作的是公共财政，使用的是公共权力，花费的是纳税人的钱，照顾的是公共利益，所以，美国地方政府的组织人事安排，并不完全是照搬以利润为中心的公司治理结构，而有其自身的特点。在考察中，我感到美国地方政府组织结构与公司治理结构最大的不同，在于地方政府中不仅州长、市长、议员和理事会成员必须由选民直接选举产生，而且，政府的重要部门的领导人如财政部门、土地管理部门的领导人等也必须由选民直接选举产生，直接对选民负责，而不是由州长、市长、议会和理事会任命。由于地方政府运作的是公共财政，至少还包括：教育委员会成员、图书馆理事会成员（部分地方政府）、法官、审计官、财产税基评估官、律师、警察局长、财政局长等。许多市政府的咨询和顾问机构的成员也是由选民选举产生的。

在马萨诸塞州的艾莫斯特镇，我了解到，由于镇政府操持的是公共财产，所以政府一些管理部门的领导人直接由选民选举产生，如住房管理局、再开发委员会、教育委员会。财政委员会领导则由选民选出的镇代表会议直接任命。这是第一层。第二层是由理事会直接任命的各种机构领导人，如人力资源委员会、住房合作部门、政府商业关系委员会、选民注册部门、土地规划批准理事会、设计审查理事会、儿童服务咨询委员会、人事部。以上这些机构有些是只具有咨询作用的，另一些则有制定规则的权力。这些部门在地方政府中的作用重大，也是最容易出现腐败等问题的地方。这些部门一方面要对选民、市议会或镇代表会议负责，同时也要协调好与市镇经理的关系。第三层才是由镇经理任命的部门和机构，包括：财产评估理事会、自然保护委员会、历史文物委员会、规划理事会、公共交通委员会、医疗卫生理事会、固体垃圾处理理事会、老年人理事会、残疾人委员会。据我调查，美国地方政府中的这种做法十分普遍，大同小异，其所包含的内容无非是反映了长期以来美国的一贯思想：即权力不能太集中，过分集中的权力只能产生腐败和官僚主义，侵蚀选民的基本权利。所以，但凡有可能造成权力集中的地方，他们都要在制度设计上加以防止，哪怕这种设计会在行政中造成种种不便也在所不惜。

五、两套政府班子

这恐怕是美国地方政府最有特色的治理内容之一。一套是由不拿报酬（或只有少量补贴）的市民志愿者组成的各种理事会和委员会，他们对政府决策起参谋和咨询作用。另一套是以市经理（或镇经理）为首的行政机构，他们受雇于市政府，是全日制的政府雇员，是政府决策的执行者和政府日常事务的管理者。

美国地方政府的议案通常是由市政府的各个部门提出，由市议会或镇理事会做出。但是在决策的过程中，主要由市民志愿者组成的各种理事会和委员会起着很大的作用，也是市民参政议政的主要渠道之一。

在库帕斯克里斯蒂市实行的“市议会+市经理”的地方政府管理模式中，由选民直接选举产生的市议会和市长一起制定政策和决定什么事情要做，由市经理及其行政机构来执行。在市议会下面，设有51个专门的理事会和委员会，共有500多名市民作为志愿者在这些专门的理事会和委员会里为城市的立法机构的决策提供咨询服务。这些理事会和委员会的成员由市民自我申请，任期2～3年不等，领导由市议会任命。这其中最重要的是“城市计划委员会”。按照库帕斯克里斯蒂市的《城市章程》有关条款规定，该委员会由9人组成，由市议会任命，任期3年，负责对包括财政预算、土地规划使用、资本项目开发、信息收集、今后5年的发展等有关城市全面发展的各个方面的计划提出建议，参与修改，对城市发展起重要的咨询和监督作用。

在西雅图市，除了专职的政府行政官员之外，还有41个由专家、政府官员、市民志愿者组成的各种理事会和委员会，有470多名市民为市议会、市长和市政府各个机构提供咨询服务和帮助。

在杜姆市，活跃着25个主要由普通市民参加、与市民生活质量有关系的委员会和理事会。参加人员有290多人，其中80%的人员是普通市民。他们参加城市的管理，由自己申请，市议会和市长任命。这些市民从事这些工作，大部分是没有任何报酬的。这些委员会和理事会对从有线电视、历史遗迹保护，到公共交通服务和城市工程开发等一系列的公共事务，为市政府的决策提供建议和咨询。在那些与杜姆县有关系的委员会和理事会，组成人员中也有1/3到1/2是来自杜姆县的公民。

与其他美国地方政府不同的是，为了培养市民了解和参与政府的工作，杜姆市和杜姆县政府专门为市民开办了一所“杜姆邻里学院”（Durham Neighborhood College）。学院开办的宗旨是“鼓励和支持市民去建设更好的杜姆市”。